一、问题的提出 以条块关系①为基础的政府间关系模式，是中国政府权力得以运行的基本体制结构，较好地平衡和发挥了中央和地方两个积极性。但在长期的基层政府治理实践中，条块关系失调始终是一大痛点，近年来更是呈现“碎片化”之势，矛盾和困境进一步凸显。例如，北京市平谷区金海湖镇因金矿资源丰富而声名远扬，尽管市政府早在2001年就已明令全面禁采，但不法分子在利益驱使下不断铤而走险。镇政府也曾大幅增加人力物力财力，努力进行人防、技防综合防控，但盗采行为依然屡禁不止，有的地方甚至愈加猖獗。表面上看，这是由于一部分乡镇干部不担当、执法人员不作为所致，但当地领导一语道破天机：“看得见的管不了、干瞪眼，管得了的看不见、不去管。”也就是说，执法活动涉及自然资源、安监、农业、水务、交管等多个部门，尤其需要公安机关的执法保障，而镇政府作为属地责任主体并无执法权。“条块分割”“权责倒挂”等痼疾积之既久，必然导致条块之间缺乏常态化管理响应执法的联动机制。2016年，该镇发生一起重大金矿盗采案件，不幸造成6死1伤的严重安全事故。平谷区委、区政府痛定思痛，深刻反思问题的制度根源，创新性地提出了“街乡吹哨、部门报到”的改革思路，对解决这一问题发挥了显著作用。从本质上看，这也是对基层政府体制中的条块关系所作的一次调适。 对我国条块矛盾产生的制度根源，学界进行了不少深层次的探讨。朱光磊、张志红(2005)认为，条块矛盾根源在于高度的“职责同构”，即中国地方政府组织体系不是建立在不同政府功能区分的基础上，而是更多地强调“上下对口、左右对齐”。林尚立(1998)认为，条块矛盾的本质是中央与地方、集权与分权的矛盾，计划经济下的政企关系和行政管理体制是其根本症结。周振超、李安增(2009)认为，在“双重领导”体制下，上级“条条”的决策，如果只从本部门角度“一刀切”，而不能通盘考虑、因地制宜，只会激化条块矛盾。梅塔(Mertha，2005)认为，当代中国正在经历一种以垂直管理为核心的“柔性”集权，以“块”为基础的分权系统逐渐被以“条”为基础的集权系统所取代。因此，条块矛盾不是弱化了，而是被加剧了。李侃如(2010)认为，中国已产生出世界史上最大的组织机构，“其矩阵的复杂性是前所未有的”。很多问题的解决，需要区分“领导关系”和“业务关系”，以及多个层级政府和不同部门的配合参与，致使纵横交错的权力线路“变得异常复杂和麻烦”。总体上看，国内外学者对中国条块关系失调现象给予了很多关注，并已就其深层次症结给出了有效的解释，但对基层条块间的权责利关系缺乏精微的“刻画”，也较少关注传统治理机制与新技术的有效融合，以及基层政府治理与民众参与之间的良性互动。 2018年2月，党的十九届三中全会作出的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出：“构建简约高效的基层管理体制。……推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。”在此方面，一些地方和基层政府纷纷进行大胆探索，包括北京的“街乡吹哨、部门报到”、上海的精细化社会治理创新、广东顺德的“党政大部制改革”等。②这些改革，为推动基层政府体制中的条块关系从失调走向协同，进而优化提升治理效能，提供了一定的经验支持，但有待于从理论上进一步提炼和阐释。 本文首先回顾了我国基层条块关系如何演进而来，当前与历史上其他时期相比具有哪些新的特点。其次，聚焦国家治理现代化远景目标和现实需求，结合北京、浙江、安徽6个乡镇政府(街道办事处)样本，分析基层条块关系当前存在的突出问题，以及蕴含在其中的深层机理和下一步演进趋势。再次，从制度设计和路径优化层面，探讨未来我国基层条块关系如何从失调走向协同，最终形成职责清晰、协同有力的基层政府治理新格局。 二、历史回溯：改革开放以来基层政府体制中的条块关系演进 国家政权下沉是我国20世纪基层政治变迁的一条主线。“郡县治，天下安”，在传统中国社会，“王权止于县政”，乡村属于自治状态。清朝末年、民国时期相继激进推行县自治，但均遭遇挫折。中华人民共和国成立以来，宪法明确规定，我国地方政府分为省、县、乡三级。乡镇政府被正式列入政权基层组织，直接面对农民，直接管辖着村。从过去70余年的治理成效看，此举有助于整合离散的乡村社会，但伴随中央和地方关系的持续调整，乡镇政府的职能定位一度出现摇摆，基层条块关系迄今仍处于不断调适之中。 (一)1980～1994年：县乡财政分灶吃饭，但乡镇政府依然责大、权小、能弱 20世纪80年代初期，就中央和地方关系而言，向地方和基层放权被作为改革的主导思路，即在“条条服从块块”的大原则下处理不同层级间政府关系(赵树凯，2013)。乡镇政府原本作为一级完整的政府来设计，其最重要的标志就是县乡财政分灶吃饭。1980年，中共中央、国务院在《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中指出，“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预决算体制，明确收入来源和开支范围”。1985年，财政部颁布《乡(镇)财政管理试行办法》，规定了乡镇财政要贯彻执行“统一领导、分级管理”的原则。一方面，作为相对完整的一级政权，乡镇政府承担的责任和事项不断增加。单一制的国家治理体系，要求乡镇政府必须根据与上级对等、对口的原则设立机构，上级每个机构和部门都要在乡镇找到自己的“腿”。机构、人员、办公成本、社会功能的扩张，必然导致乡级财政开支迅速扩大。另一方面，“政绩驱动”与有限财力的矛盾愈加凸显。在“压力型体制”之下，乡镇追求政绩的冲动不可避免，例如脱离实际的“村村兴办企业”等。当时的政策允许乡镇自筹资金，虽然国家三令五申“不得随意摊派”，但在无法向外拓展财源的情况下，乡镇只能向农民“乱摊派、乱集资、乱收费”。在这种情况下，与县级政府职能部门和垂管部门相比，乡镇政府仍处于责大、权小、能弱的弱势地位。其每年必须完成上级下派的200多项任务，而缺乏独立的决策权力和自主的财政权力。
