产权与治权是乡村治理的两大核心要素。现代产权理论认为，产权是一个社会所强制实施的稀缺资源使用的权利，也就是说产权决定了资源的分配和使用。[1]治权则反映各主体之间的政治关系及对公共权力的掌控能力，是乡村治理的核心。[2]因此，二者之间的互动关系不仅影响了乡村治理的整个进程，还形塑了乡村秩序结构。在我国农村产权安排中，集体土地产权作为最重要的组成部分，无疑成为乡村治理的产权基础。[3]只有赋予集体土地产权经济功能和管理功能，才能为壮大农村集体经济提供基础和保障，从而增进乡村公共利益和福祉、增进乡村公共性，实现乡村善治。只有完善农村土地集体所有、农户承包经营的农村集体经营制度，逐步构建现代农业产业体系，乡村治理的物质基础才能夯实，乡村治理现代化才能得以实现。[4]为此，党的十九届五中全会提出，“深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济。”[5]因此，从集体土地产权整合和农村集体经济发展视角研究乡村治理现代化，既具有较大的理论价值，也具有重要的现实意义。 一 集体地权整合助推乡村治理现代化的理论逻辑 集体土地产权整合助推乡村治理现代化的理论逻辑在于：农地“三权分置”下的集体土地产权整合有利于巩固成员权的集体土地所有制，促进农村集体经济发展，进而成员之间围绕“共同利益联结”，最终构建新型农村集体经济，使集体土地管理成为激活乡村治理的经济基础，助推乡村治理现代化。 (一)农地“三权分置”下的集体土地产权整合 1956年三大改造完成以后，我国在农村确立了集体土地所有权和使用权“两权合一”的集体土地所有制。这一独特的土地产权制度通过发挥所有权的根本地位将农民组织起来，实现地权高度整合，以较低成本向农村汲取资源，满足了国家工业化建设的需要，因而具有较高的“治理效率”。但由于“政社合一”体制下农业超大规模生产，出现“激励不相容”，加之没有退出权设计，导致农业生产中偷懒、磨洋工等现象比较突出，使得这一时期农村“经济效率”缺失。“两权合一”的土地产权制度亟待改革。 于是，1978年改革开放以来，伴随着家庭联产承包责任制的推行，我国农村开始实行“统分结合”的双层经营体制。这不仅促进了农村乃至整个国家的改革和发展，而且使得中国农地产权制度沿着“分一统”的两个方向演进。就“分”的方向而言，中国农地产权制度从“两权合一”到“两权分离”，最终演进到“三权分置”。农地“三权分置”的实质，是从重视单一所有权转向重视产权权利束。其意在坚持集体土地所有制的前提下，发挥所有权统摄作用，不断“赋权增能”于农民集体，与此同时不仅发挥承包权的社会保障功能，还赋予农民和新型经营主体更加稳定而又有保障的土地经营权。基于此，通过以农业和农民为主体的地权整合，保障集体土地所有权管理功能的实现，结束了长期以来农地细碎化利用以及土地经营权不稳定的状态，进而通过农地的集中利用实现农业适度规模经营。此外，还进一步改变长期以来农村资源单向度往城市流动的困境，促进“资本下乡”发展农业和建设农村，从而提升农业的发展效率和农村经济发展水平。就“统”的方向而言，无论农地产权制度怎么改革，都必须坚持集体土地所有制的根本地位，以发挥集体土地所有权统摄作用作为根本前提。这不仅是马克思主义政党的内在要求，同时还蕴含了经济效率方面发展壮大农村集体经济的考量，从而深化和发展了马克思的产权理论。 (二)集体土地产权整合与农村集体经济发展 沿着上述分析思路，农地“三权分置”下以农民利益和农村发展为本位的集体土地产权整合有利于促进农村集体经济发展，改变农业和农村在现代化进程中的边缘地位，最终构建新型农村集体经济。 现代产权理论认为，产权制度是经济制度的基础，其在决定一国经济绩效方面起着决定性作用。而农村土地产权制度作为农村基本的产权安排，其有效性就成为农村集体经济发展壮大的关键。中国农地产权制度由“两权合一”到“两权分离”，最终演进到“三权分置”，其本质就是集体土地产权权能重构。农地“三权分置”在坚持集体土地所有制根本地位的前提下，一方面发挥集体产权“统”的功能，有效行使其管理功能，进而激发农业和农村经济发展的活力和效率；另一方面通过探索所有权统摄下承包权和经营权权能更加有效的实现形式，满足农业适度规模经营需要和农民的土地财产权益诉求。 在当前学术研究中，农地“三权分置”统摄下发挥土地承包权保障功能和土地经营权财产功能，以保障农民的土地财产权益，化解小农农业长期低效率的困境，进而发挥其对乡村秩序整合的研究较多。但学术界较少关注的是农地“三权分置”实施之后集体土地所有权功能发生了较大变化。首先，在农地“三权分置”权利格局下应发挥所有权“母权”地位，以有效发挥所有权管理功能，从而加强对土地的监督和管理。凡是涉及土地核心利益的重大事项都必须交由成员集体协商决定。基于此，这就巩固了成员权的集体土地所有制。其次，权能重构之后的集体土地所有权也由使用为中心转变为以所有为中心，[6]从而集体土地就成为作为所有权主体的农民集体共有的财产。股权“折股量化”不仅明确了农民个人的土地财产权利，蕴含着公有制下的社会公平理念，更为重要的是还有利于发挥集体土地所有权“统”的优势。通过发挥“统”的优势实现地权整合将乡村内部自生能力提升与外部资源输入有机结合，从而提升农地配置的效率，壮大农村集体经济。与此同时，这就要求围绕集体土地利益分配产生相应的集体经济组织法人治理结构与其相匹配，实现集体资产民主管理。基于此，这就通过地权整合壮大了农村集体经济，与此同时围绕集体收益分配又产生了集体成员之间的“利益联结”机制。 (三)共同利益联结意识增强与乡村治理现代化 伴随着农村集体经济的发展壮大，在集体成员之间就构建起了“利益联结”机制，于是在集体内部围绕土地利益的博弈，就要求产生相应的治理活动。因此，正是由于集体土地具有公共利益属性，使其成为激活村民自治运转的经济基础，这就在集体内部初步建立了公共性。集体公共性的建立能激发集体成员围绕集体利益进行博弈，从而通过对集体土地进行管理，以维护集体成员共同利益。基于此，围绕集体利益博弈进行的集体土地管理就成为激活乡村治理的经济基础。
