对于国际上通用的“Long Term Care”，国内有“长期照护”“长期护理”“长期照顾”等译法，但实质均指长期生活无法自理的人所需要的各种支持性的个人和社会服务。该词涉及长期照护服务的内容和提供方式：在服务内容上，一般包含提供的基本生活照料和与基本生活密切相关的基本医疗护理服务；在提供方式上，一般包含以家庭为平台的居家照护服务、以社区为平台的社区照护服务、以专门机构为平台的机构照护服务；同时，该词还涉及长期照护服务的资金筹集，如长期护理保险、社会救助及相应的津贴、补贴等[1-2]。我国试点中的长期护理保险制度将保障范围界定为长期失能人员基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理，此类医疗护理区别于一般医疗服务中的急性医疗，主要指对失能人员基础的生活性护理。家庭成员经过培训，也能成为护理员，为失能人员提供护理服务。 国际上，长期照护制度按筹资责任可分为三类模式：第一类是普享型福利模式，以瑞典等北欧福利国家为代表；第二类是社会保险模式，以德国、日本、荷兰等国家为代表；第三类是补缺型社会救助模式，以英国为代表。另外，还有一些国家的长期照护制度采用混合型模式，例如实行累进普惠制的法国、澳大利亚，兼具部分普享型与部分补缺型的瑞士和新西兰等[3]。21世纪以来，由于经济增长缓慢和人口老龄化背景下长期照护成本费用日益攀升，发达国家长期照护制度的改革实践呈现出政府角色后退，家庭和个人的责任被重新强调的趋势[4-6]。即便是普享型的长期照护筹资模式也不排除提高资金的针对性[7]。 高收入国家在进入老龄化及建立长期照护制度时经济高度发达，而中国于2000年进入人口老龄化时人均GDP仅为1000美元左右，中国仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段。对于失能老人的照护问题，高收入国家表现出政府责任后退及家庭和个人责任被重视，这给中国带来以下启示：应当基于中国的发展阶段及家庭制度的现状，选择一个适合中国国情的制度安排，即以最小的社会资源投入获得最大的社会公平、正义，以及最大的社会经济福利。本文将依据并发展需求溢出理论，对长期照护领域的合理制度安排进行探讨，以期政府将有限的公共资源聚焦于最迫切需要帮助的失能老人群体。 二、长期照护中的政府责任定位：需求溢出理论的视角 作为对公共管理学基础理论问题的回应，刘太刚教授提出以“需求溢出理论”反思传统公共物品理论，分析公共性、公共事务以及公共利益等基本问题[8-10]。本文将从这一新近发展的理论视角出发，分析长期照护中的政府职能定位与政策取向，并尝试进一步发展需求溢出理论。 (一)从公共物品理论到需求溢出理论 公共物品理论通常与外部性理论一同被认为是市场失灵时需要政府干预的重要理论依据。1954年萨缪尔森对公共物品做出经典的定义，即公共物品必须同时具有“消费上的非竞争性和受益上的非排他性”[11]。随后，布坎南的“俱乐部物品”，奥尔森的“集团物品”，阿特金森和斯蒂格利茨的“准公共物品”，以及马斯格雷夫提出的“有益物品”，都对已有公共物品理论不足进行修正，并进一步发展了该理论。然而，由于前提假设与现实相悖，作为物品或服务客观属性的“非竞争性和非排他性”根本就不存在，因而公共物品也根本不存在[12]。如此造成对政府职能及公共政策的误导：一是不合理地介入所谓“公共领域”进行无差别的公共供给和成本分担；二是忽略了本应在所谓“私人领域”有所为的政府职能。这不利于真正体现社会公平的公共政策的形成。尤其当政府不合理地介入所谓“公共领域”进行无差别供给时，公共政策的可持续性将面临严峻挑战。 鉴于公共物品理论指导政府职能界定的缺陷，刘太刚教授提出“以解决个人的需求溢出问题为公共管理终极使命”，并将其作为后公共物品时代的政府职能定位依据[13]。何谓个人需求的溢出？人类个体有两类需求：第一类是个人及其家庭有能力或资源满足的需求，第二类是个人及家庭没有能力或资源满足的需求。第二类需求就像溢出容器的水一样，是需求超过个人及家庭自身供给能力的部分，也叫作“溢出需求”[14]。个人的需求溢出转化为现实中真正的公共事务取决于两个条件：一是特定时期公共资源的数量，二是该需求溢出问题的正义性或价值排序。公共资源越充足，公共事务的范围越大；价值排序越高，则被列为政府职能范围的可能性越大。成为公共事务的溢出需求往往在人道需求和适度需求层次，而非人的奢侈需求。需求溢出理论的民生政策思路与传统公共物品理论截然不同：需求溢出理论追求民生服务的差别化，即民生政策按需供给，民生成本差别分担；而西方公共物品理论则追求民生服务的无差别化，即民生服务无差别提供，民生成本无差别分担。需求溢出理论主要采用市场外补贴、补强弱者的方式来保障民生[15-16]。 由此可见，公共物品理论下的无差别公共供给和成本分担的民生政策，将在人口老龄化、经济下行的情况下导致供需不匹配，一味满足需求将挤压经济。例如，改革民生政策供给将面临福利刚性等各种约束；而按照需求溢出理论，追求差别化的民生政策供给，能够在资源有限的条件下，更加精确地瞄准需要帮助的群体，更符合社会福利政策目标，同时使得制度更加可持续和可负担。
