在人类社会漫长的发展进程中，技术革命一直发挥着至关重要的驱动作用。与历次革命所引致的生产方式和产业结构变迁相伴而生的，是经济社会体制的变革和政府治理结构的转型。现今，大数据、人工智能、区块链等数字技术与智能终端所掀起的数字化浪潮迅猛而来，人类经济社会的基本面貌以及全球治理秩序，正受到数字技术革命的深刻形塑和重构。我国正处于推进国家治理体系和治理能力现代化的重大历史进程中，数字技术驱动的政府治理创新，为探索行之有效的政府治理范式，提出了与时俱进的时代命题与转型要求。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步强调要“激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。”数字政府已成为未来政府演进的必然路径，①数字政府建设将为中央和地方政府推进治理体系和治理能力现代化带来崭新的治理机遇。 目前有关数字政府的研究多处于概念要素辨析、治理模式归纳、作用机制揭示及转型路径探索的初期阶段。综合考虑新阶段国家和社会的发展需要，首先要从“全景视角”(panoramic view)②对数字技术如何推进国家治理体系和治理能力现代化进行理性分析，以便制定和实施相应政策。纵向府际治理为探索数字政府自上而下的治理体系建设提供了重要的研究面向，然而目前尚未有研究予以深入探讨。数字政府的建设与发展应是有逻辑、有层次的可持续推进过程，不同层级政府应根据自身的治理功能和治理资源，运用特定治理工具完成相应的治理任务，分层分级、上下耦合、协同推进。对数字政府纵向治理的探索，可为政府纵向府际治理研究提供更具时代感的鲜活案例，为实现以数字化为新型生产力的数字政府建设提供实践路径。 数字政府的治理形态：内涵和外延 数字政府是第四次工业革命的产物，是传统政府因应数字时代而产生的一种新型政府形态。数字政府的内涵大致涵盖以下研究视角：一是政府内部视角，认为数字政府可通过灵活方式进行跨部门合作，提供统一的服务渠道，实现安全的数据开放和基于数据驱动的决策③；数字技术可以帮助政府获得和传递更多的数据、信息和知识，为政府治理目标服务④；且在顶层设计上依循数据范式，在政策上将“对数据的治理”纳入议题范围，在业务架构上日益趋向于平台化模式，在技术基础上正在向智能化升级⑤。二是政社互动视角，认为可将数字政府理解为公共部门使用ICT技术改善信息和服务供给，鼓励公民参与决策的政府形态⑥。三是政府内外结合视角，认为数字政府是为适应和推动经济社会数字化转型，对政府治理理念、职责边界、组织形态、履职方式以及治理手段等进行系统发展和变革的政府形态。⑦ 以上内涵虽各有侧重，但并未明确阐明数字政府建设引发的政府内部结构和外部关系的形态变化及触生机制。数字政府的治理涉及“三元主体”和“三对关系”，即政府、社会、市场，以及政府内部关系、政府—社会关系、政府—市场关系。数字技术现已渗入各主体、各领域、各行业的治理结构与治理模式。基于此，我们认为，数字政府是通过技术赋能和技术赋权双重机制推进政府建设，这一双向驱动机制“不仅促使数字技术嵌入科层制以推进治理结构再造、业务流程重塑和服务方式变革，还构建着新型政府—社会关系、政府—市场关系，以支撑数字社会建构及数字经济发展”⑧。 数字政府催生的政府治理变革涵盖四大论说。一是工具论，数字政府可以运用多样化、智能化的枢纽工具、法治工具和行动工具，为社会提供公共服务，辅助政府治理与决策。智能治理技术及政策工具箱可为智慧政府的实现提供路径保障。二是功能论，数字政府可以消弭由专业分工职能体系所引致的履职碎片化，超越传统政府以“大部制”形式进行的实体整合，而是通过数字技术促进“中央行政部门不同政策领域之间的横向协作、部委和代理机构之间的内部纵向协作以及地方机构在提供公共服务时进行的协作”⑨，为整体政府的实现提供功能保障。三是空间论，工业时代处于“物理空间”中的政府，在新技术革命时代向“数字空间”的政府形态转型。⑩在数字空间中，政府建立数据共享平台，可以“吸引社会各方基于实际需求和应用场景对开放数据进行融合利用，创造社会经济价值，并形成正向反馈，构建一个动态循环的开放数据生态系统”(11)；在各类网络互动平台中广泛汇聚并精准回应民情民意；通过数字平台或载体上的数据和信息传递治理价值，改变政府内部治理主体或外部社会主体的认知和态度。以上变化共同推进了开放政府、回应政府和濡化政府的建设与完善。四是结构论。数字技术对政府行政官僚体系、政府回应体系、数据开放体系以及公共服务体系等带来系统变革，自上而下重塑了政府不同层级、不同部门的内部结构、业务流程等，为“整体政府”和“开放+回应+濡化+智慧”(12)政府的实现提供了系统的组织保障。 早在20世纪60年代即出现有关组织与技术环境相互作用的讨论。广为流传的权变理论认为，组织的结构取决于所处环境的性质。而技术与结构的关系主要体现在复杂性、不确定性和互依性三个维度，随着复杂性、不确定性和互依性的增大，组织的结构必须调整以提高其信息处理的能力。(13)政府组织是一个动态开放的系统。在面对新技术革命给政府行为、政企关系等不断带来风险和挑战的环境下，国家治理体系必须进行适应性变革：在顶层设计框架下，坚持推进服务型政府建设，推进新型政企合作模式建构，加强相关立法和监管改革。(14)由是说，数字时代的新技术变革深刻影响着政府内部关系、政府与社会关系以及政府与市场关系。它“不仅改变了生产、管理体系，颠覆了几乎所有行业，深刻改变了社会资源的配置方式和社会组织的运行模式，而且在政府监管、公共服务、国家权力运行以及国家社会关系等各方面，都不同程度地对国家治理施加重要影响”(15)。以下五个政府形态的适应性变革与协同性互促，生动地体现了数字技术对政府内外部关系的结构性影响。
