一、问题的提出 制度是人类物质文明和精神文明之外的“第三种文明”。制度文明兼具物质和精神两种文明的特性，又与之都不相同。制度文明的理念以“物化”形态出现，每个生活在制度规范中的人将制度理念植入大脑，就如同人的生物钟一样，不以人的主观意志为转移。党的十九届四中全会进一步强调中国特色社会主义制度在推进国家治理体系和治理能力现代化的基本定位，这为推动各方面制度更加成熟、更加定型明确了思路。其中，行政管理制度处于政治、经济、社会、文化、生态等制度体系的结合部，是国家治理体系的重要组成部分。行政管理制度创新既是自身系统适应环境变化的产物，更是促进国家—社会大系统综合性创新的过程。行政管理制度创新对于深化改革开放、完善和发展各方面制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有关键性影响。 制度具有“根本性、全局性、稳定性、长期性”等基本属性。党的十一届三中全会在深刻反思建国以来社会主义建设经验和教训的基础上，果断提出把党的工作重心转移到经济建设上来，不搞政治运动，依靠法制和制度来保证党的路线方针政策得到贯彻执行。行政管理制度创新就是将政府在现代化建设中创造的实践成果转化为制度化形态，并将制度化的行政管理创新纳入社会主义民主政治建设的整体中，使得政府全部活动由人治转变为法治，使得重大决策和政策“不因领导人的改变而改变、不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[1](P146)，为国家政治和行政系统稳定运行以及整个社会的长治久安提供基本保证。 制度的特点和优势在于其提供的稳定性、持续性，但制度要保持生命力就必须与时俱进、不断变革。[2]中国行政管理系统是比较典型的科层制模式。在一定程度上存在着管理人员为上级做事、凭经验办事、照惯例行事的习惯，依靠科学、崇尚创新的精神有待加强。经过1982年以来多次比较集中的政府机构改革和职能转变，逐渐建立起结构合理、人员优化、讲究科学的现代政府体系，公务人员的科学化、现代化、规范化管理能力得到不断提高。但是，创新能力不足，办事效率低下等问题依然存在，阻碍了公共资源配置的效能，影响着政府公共服务水平的提高，限制了公共行政价值的实现。实践证明，仅仅依靠机构改革提高政府科学管理能力和现代化水平还是不够，需要改革与创新并举，多维度、多层次、多领域、持续性的全面制度创新，才能奏效。 政府是“从社会中分化出来的公共的政治机构”[3]。政府和社会存在的须臾不可离弃的关系，主要体现为行政活动的公共性和效能，成为评价政府工作的两个基本维度。政府公共性可以通过提升制度的合法性、合理性、连续性和稳定性增强政府公信力来实现，而执行力可以通过提升制度的强制性、约束性、激励性和回应性保证政府执行效力来实现。同时，行政管理制度创新具有相应的赋能效用，使政府适应公众需求，提高公共服务效果，增强政府公信力及社会黏合度。另外，通过制度创新提升政府公信力有助于进一步坚持和完善党的领导，增强党在人民群众中的号召力和政府的权威性。行政管理制度创新增强政府治理能力，创造性将党的执政理念转化为为人民服务的具体行政行为。同时，政府首长和工作人员通过创新提高行政管理制度和公共政策绩效，获得政治发展机会，通过将行政个人负责制与党委集体领导制有机统一，在协助党的集体领导总揽全局的同时，也获取了个人能力的提升，使自身进入更高层次的行政岗位或转任政治领导职务，在党管干部的体制下，发挥行政夯实党的执政基础的作用。 二、行政管理制度创新的概念和类型 制度作为国家运行的基本架构，成为社会科学领域理论研究的中心问题。为了界定国家治理体系中各类治理主体之间责权利关系，现代国家治理的首要任务就是要建立一套行之有效的制度体系。[2]中国学者对制度变迁过程的研究相对较多。目前我国行政制度研究通常在不经意间将“国家”等同于“政府”，将“国家制度”等同于“政治制度”或“政府体制”[4]。我们认为，“体制”是由大量的制度组成的，但“体制”不等于制度。“国家制度”包含行政管理制度，但不等于“政府制度”，国家行政管理制度具有相对独立性。制度是在复杂和相互交错的系统中运行着的规则，一方面应超越制度内部单个要素来理解制度，将制度看成是一种关系，即制度体系，另一方面也需要进行思维的抽象，将行政管理制度从经济、政治和社会体制中剥离开来进行专门研究。此外，制度与“法制”“政策”有区别，一项“制度”如果仅有文本而无实施、或实施后又被叫停，就不具备制度的本质特征，不在我们研究的对象之列，而法制、政策只要发布(即使执行阻滞)便成为完整意义上的法制、政策。 行政管理制度创新涉及什么是行政管理制度，它与人类社会中的其他制度是什么关系；什么是行政管理制度创新，用什么分析框架研究这种创新。 行政管理制度是指由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生和组成、组织结构、职责权限、活动方式、运行程序以及行政管理主体间相互关系的规则的总称，是国家行政机关的设立与变更、职权配置、运行程序、工作方式的规范性约定。行政管理制度与政治制度、经济制度、社会制度、文化制度、法律制度是叠加、镶嵌、耦合、交叉的关系。从国家公权力配置的意义上分析，一部分宏观原则性的行政管理制度是政治制度的重要组成部分，处于政治体系的中下部。一部分微观操作性的行政管理制度不具有政治属性，是政治体系的附属性制度。行政管理制度又是经济制度、社会制度、文化制度的组成部分，分别处于这些制度体系的中上部。以行政管理制度形式出现的经济制度、社会制度、文化制度又在一定程度上融入政治制度，处于政治体系的下部，并整体性融入经济制度、社会制度、文化制度，分别成为这些制度体系的组成部分，处于这些制度体系的下部。行政管理制度与法律制度是交叉关系，一部分行政管理制度属于法律体系的组成部分，一部分法律属于行政管理制度。 行政管理制度创新是指国家行政机关为适应执政党、国家立法机关以及上级行政机关提出的要求，为回应经济社会需求和下级行政机关提出的要求，或对已有行政管理制度进行更新、拓展、修正、优化，或恢复曾经实行的行政管理制度，或新拟、创造新的行政管理制度的行为和过程。行政管理制度创新与行政管理体制改革都为了解决政府与市场、社会的关系。其不同点在于，行政管理体制改革往往由政府发起，从结构性制度变革开始，更多地关注自身的问题；而行政管理制度创新则往往由市场和社会驱动，并从运行性、赋能性制度变革开始，更多地关注受众的需求。这反映了体制改革不能完全涵盖制度创新，但制度创新可以弥补体制改革的不足。
