[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2021.02.007 一、整体改革：问题的提出 退休，乃个体要面对的生活常态，社会需要正确对待的群体现象，国家应认真处理的公共政策和制度安排，这关系到国计民生与社会和谐稳定。兼容退(退职)与养(待遇)双重意蕴的现代退休制度，肇始于19世纪末，与社会保障制度同步确立与展开。退休作为文明的制度供给，在国家经济社会生活中扮演着重要的角色，不仅决定着人力资源的利用效率和社会分配公正等重大问题，也深受经济、社会、法律诸多因素(经济转型、人口结构变化、民生福祉、人权保障等)的影响和制约，并对这些因素产生广泛而深刻的反作用。各国因政治、经济、社会体制、机制的差异及其变迁，应该也必须构建适合本国国情、行之有效的退休制度，并与时俱进地对其进行调适与优化①。放眼国内外，退休及其制度安排的改革与完善作为经济学、社会学、法学等学科共同的关注领域，成为典型的具有跨学科性质和意义的研究对象和学术主题。从研究规模和成果来看，法学研究远不及经济学和社会学广泛而深入，应予以强化。但不同于学科视野中的退休，其展现和关注的侧重点是不同的。经济学更为关注作为一种行为的退休，对其进行经济学分析，甚至形成了一种“退休经济学”②。社会学则将其作为一种社会现象加以把握和认识，研究其社会影响及其制约因素，同时也在精神层面把握和认知退休，致力于塑造“退休精神”或“退休文化”[1]。与此不同，法学视野中的退休则更为关注其作为法律事实对法律关系的影响和作为权利义务型塑法律制度的功能，即退休的制度安排及其有效运行问题。仅就法学研究而言，更习惯或倾向于关注退休制度的若干重要的方面，如退休年龄设定与调适、退休金改革等问题，特别是对养老金改革问题更为关注。近些年来，国内一些宪法学者也开始探讨退休权的宪法保障和退休制度的合宪性问题，而社会法学者则更为关注迟延退休问题和退休金请求权的实现与救济问题，形成了某些学术热点与前沿地带。但将退休制度作为一个体系严谨、逻辑自洽、构造复杂、因素多元的制度整体来把握和认知，特别是探寻其制度变革的应然图景、规则设计及其立法方略之考量，则尚属不足。 中国退休制度的主干内容形成于20世纪五六十年代，其间虽经过数次局部调整，但基本内容与旨趣并未发生整体性的变化。客观而言，中国退休制度在刚柔相济之把握、平等性之追求、权利塑造和法治化等方面尚存在着不可忽视的制度缺陷与诸多不适。特别是经过改革开放40年的经济社会大发展、大繁荣，中国经济体量大幅提升，体制机制深刻变革，人口老龄化日益加剧，人权保障不断强化，“民生”“和谐”“小康”等社会诉求日渐彰扬并多重变奏为当代中国的时代主旋律。在此时代背景下，中国退休制度不能独善其身、故步自封、因循守旧、零敲碎打、惯性发展，必须做出全面的反思与检讨、整体性的改革与变革、系统性的顶层设计与完善。同时，应该以整体改革为契机，淡化退休安排的政策色彩，强化其法治化成分，并将《宪法》关于退休制度之原则性规定③具体化为较高层次、体系健全的退休立法的制度安排。 二、整体改革：制度构造与关涉的逻辑要求 任何法律制度都是由具体制度要素所构成的规则体系，退休制度亦然。有学者就此分析道：“退休权是退休制度的权利基础，退休金给付是退休制度的关键环节，退休年龄是确定退休金给付的前提，也是退休权实现的时间节点。”[2]在更为宽泛的意义上，一项完整的法律制度应由主体、权义、保障与救济等内容构造而成。就退休制度而论，主体范围、条件待遇、权利义务、保障救济皆为广义的退休制度之内容。首先，必须明确退休主体及其范围问题。退休是作为个体的劳动者退出职业劳动领域并享受相应待遇的制度安排，涉及多元主体，包括权利主体、义务主体和服务监督主体。其中的权利主体，即享有退休权的劳动者；义务主体，即负有缴费义务的单位和个人；服务监督主体，即社保经办机构及其监督管理部门。在这些主体当中，享有退休权的劳动者最为关键，其角色定位与范围厘定是核心问题。根据宪法规定，中华人民共和国公民都享有退休的权利，但是那些未从事职业劳动的公民没有退职的前提和必要，所以不存在严格意义上的退职问题，只是考量其何时可以享受养老保险待遇的问题而已。基于此，超越作为宪法基本权利的公民退休权保障之宣言而回归部门法的劳动者退休权的实现层面，则所谓的退休权主体应该也只能是从事职业劳动的劳动者，包括公共雇佣的劳动者(公务人员)和私人雇佣的劳动者(单位职工)。其他享有退休基本权的公民，只有宪法层面的退休权而无部门法上的退休权，即不存在实然的退休问题，而只是养老保险权的实现问题，这些公民可以通过城市居民养老保险和农村养老保险提供养老的制度保障。据此也可以辨析和厘定退休与养老、退休金与养老金的概念关系和制度交集④。其次，应准确设定退休条件。退休条件是退休制度的核心要素，但不是全部内容。梳理退休制度改革的研究成果和相关著述发现，一般都将关注点集中在退休条件，特别是退休年龄方面，以实现“迟延”和“弹性”为目标[3]。不论是正在推行的渐进性迟延退休，抑或是作为特殊形态的诸种提前退休，都是围绕退休年龄来做文章求变革。基于体系论和整体观加以反思，退休制度改革及其学理探究高度关注一般退休制度的退休条件，特别是退休年龄要素，力求有所突破有所作为，实属当然而必要，但不能忽视待遇、权利等其他制度要素以及作为特殊退休制度的特别要素(健康状况、工作年限)的变革优化之需求。其实，即便是退休条件，除了退休年龄这个核心条件外，尚包括缴费年限和退休申请等条件要素，需要予以通盘考量。再次，需要科学设置退休权义(权利和义务)规则。退休到底是权利还是义务?这是一个法哲学层面的追问，需要进行专题探究和形上解答。其实，退休是权利还是义务，取决于选择什么样的制度模式和规则设计，也受制于个体的制度评价和感受。例如，如果退休年龄和待遇较低而制度刚性强，则退休作为义务的特征及其主体感受就会更为强烈。相反，如果退休待遇较高，年龄设计较为弹性，则退休的权利属性及其主体感知则更加明显。所以，对退休是权利抑或义务的追问，无法择一回答、一概而论。着眼于退休的强制性则凸显义务面向，相对于退休的自愿选择性和待遇主张，则权利属性更为昭然[4]。应然的制度追求是通过退休年龄的弹性设计与合理调适、退休待遇的动态提高、缴费与请领诉求的保障强化，丰盈和凸显退休作为权利的制度特征和概念意蕴。整体而言，在当下这个权利的时代，现代社会保障制度与传统济贫慈善活动最大的不同在于前者赋予了公民可诉性的公法权利，即所谓“公法上请求权”[5]。退休虽然既是权利也是义务，但更应该关注和强化其权利面向，特别是应将确保两大请求权(缴费请求权和退休金给付请求权)实现作为制度改革完善的核心任务，退休制度的改革也应该以此为目标追求。最后，还需提供完备的权利保障与救济机制。在前述两大请求权中，缴费请求权作为期待请求权是产生退休金给付请求权的前提和基础，只有足额缴费并达到一定的年限，未来的退休金给付请求权才能生成与实现。2019年，我国变革了养老保险费征缴模式，改由税务部门统一征缴。但这还不是真正意义上的“费改税”，还没有实现“缴费”到“缴税”的实质性变革。倘若实现真正意义上的税费改革，那么缴费请求权的客观基础也就不存在了。缴税作为一种公法义务，其不会产生也不依赖于劳动者的请求权。按照现行救济制度及其实操，此种期待请求权的救济是通过劳动争议解决路径实现的。与此不同，退休金给付请求权的救济是通过民事争议解决路径完成的。这是救济机制的实然安排，也是契合劳动法理的分别救济路径。值得特别指出的是，在上述两大请求权救济机制之外，还存在着一种救济机制的可能运用，应该引起足够的重视。由缴费等筹资渠道形成的养老保险基金是退休金(养老金)给付请求权实现的物质基础和保障，如果该基金存在风险和不安全因素，将会危及全体或者群体退休者的退休权益之实现。由于难免会受到“搭便车”心理之驱使以及维权成本之考量，个体就此往往不愿或不能启动常规的救济机制来维护全体或者群体的共同利益。这种情况下，公益诉讼就有了用武之地，这是公益诉讼适用于社会权救济的一个典型领域。因为“在社会权的构造和谱系中，某些社会权益如职业安全权、社会保险权等，一般情况下都具有权益受众的广泛性和法益性质上的公益性，将侵犯这些社会权的行为纳入公益诉讼的适用范围，具有无可否认的必要性”[6]。总而言之，上述退休权三大救济机制都应该确保充分发挥作用，也应将它们置于“整体观”之下进行一体考量，寻求完善之策。
