财富储备与“资产型”养老金体系转型研究

       一、“资产型”养老金的提出

       (一)近年来养老金制度改革的政策取向

       《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》(以下简称“十四五规划建议”)提出“发展多层次、多支柱养老保险体系”。此前中共中央国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》(以下简称“中长期规划”)从5个方面部署了应对人口老龄化的工作任务，其中第一项是“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”，具体方式是“通过扩大总量、优化结构、提高效益，实现经济发展与人口老龄化相适应”。发展多支柱养老保险体系和夯实社会财富储备是一个事物的两个方面，前者是构建养老财富储备的制度载体，后者是应对老龄化的物质基础；前者是实现后者的必备条件，后者是前者的直接目的。在应对人口老龄化社会财富储备中，养老金资产储备是其主要组成部分。“十四五规划建议”和“中长期规划”的政策取向显示，未来15年和30年养老金体系改革应以“基金积累”为主要特征的“资产型”养老金制度模式为导向，逐渐替代以“权益积累”为主要融资方式的“负债型”养老金制度。构建多层次养老保险体系和夯实养老财富储备是积极实施应对人口老龄化国家战略的一个战略性、方向性、前瞻性的制度安排，是根据党的十九大关于两阶段发展安排制订的近期(“十四五”期间)、中期(至2035年)、远期(至2050年)重塑中国养老保障体系的改革指南。为实现上述制度安排，“中长期规划”提出的“通过扩大总量、优化结构、提高效益，实现经济发展与人口老龄化相适应”应成为贯穿始终的一条主线。据此，本文提出在21世纪中叶前构建“资产型”养老保障制度。

       (二)“资产型”养老金体系的概念解析

       “资产型”养老金体系是指对一经济体诸多养老金计划实证考察得出的一组特征描述或经验性判断的概念总和，与“负债型”体系相对应。资产型养老金体系主要有以下三层含义(见表1)。

      

       第一，在体系结构上，税收政策支持的缴费型三支柱养老金共同发展，不断成熟。1994年世界银行(1996)提出三支柱养老金体系的概念。2005年世界银行又将三支柱概念扩展到五支柱(罗伯特·霍尔兹曼、理查德·欣茨主编，2006)，但由于零支柱养老金的融资渠道来自财政转移支付，第四支柱是没有税收政策支持的家庭存款等金融工具安排，故本文将享有税收政策支持的缴费型三支柱养老金视为养老金体系的核心资产，并作为衡量资产型制度的主要指标，即第一支柱为国家强制性基本养老金制度，第二支柱为企业自愿性补充养老金制度(世界银行所指的第二支柱为强制性储蓄型制度)，第三支柱为个人自愿建立的账户制养老金制度。按国际惯例，第一支柱养老金也称为公共养老金，第二、第三支柱养老金统称为私人养老金，第三支柱也被称为个人养老金。在典型的资产型制度下，不仅公共养老金的“基金率”超过3①，而且私人养老金更加发达，其规模是公共养老基金的若干倍。相比之下，负债型养老金体系的基本特征是公共养老金发挥主要作用，且基金率基本低于1，私人养老金或缺位，或发展严重不足。

       第二，在制度属性上，缴费确定型积累制(DC FF，简称DC型)占主导地位。由于历史原因，发达国家的公共养老金主要为传统的待遇确定型现收现付制(DB PAYGO，简称DB型)，不追求较高的基金累积余额，一般仅够支付几个月，其养老基金资产规模主要表现为第二、第三支柱养老金，尤其是半个世纪以来，有些国家的私人养老金从DB型向DC型过渡，基金资产规模迅速扩大。但在个别国家，传统的DB型第二支柱养老金资产规模也很大。例如，美国绝大部分州立公职人员第二支柱养老金是DB型，由于历史悠久，积累了相当可观的资产储备。总体看，DC型信托制第二支柱和账户制第三支柱养老金占主导地位的养老金体系对构建资产型制度至关重要。相比之下，在负债型养老金体系中，DB型第一支柱基金率低于1，甚至低于0.5；第二支柱中DB型占统治地位，DC型基金资产规模小；第三支柱长期缺位，即使存在，参与率也很低，且往往是契约制，第三支柱养老金账户制远未建立起来。

       第三，在资产规模上，养老金占GDP比重越来越高，形成良性循环。在三支柱十分发达、DC型占主导地位的养老金体系中，养老金占GDP的比重明显高于其他国家，并由此进入良性循环。统计数据显示，在GDP占比和资产规模上，2001年第二、第三支柱养老金排名前10的国家，2019年仍处于前10名，分别是美国、英国、加拿大、澳大利亚、荷兰、日本、瑞士、冰岛、瑞典、智利。近20年，养老金占GDP比重大幅提高，2001年只有2个国家超过100％，2019年有8个国家超过100％。与2001年相比，OECD养老金总量平均增加了4倍，但加拿大增加了6倍，澳大利亚增加了9倍，前者得益于“加拿大养老金计划”从DB型现收现付制向DB型部分积累制的转型，后者受益于超级年金的快速发展。在负债型养老金体系中，养老金总量很小。例如，在发达国家中，卢森堡养老金占GDP比重仅从2009年的2.3％提高到2019年的2.8％，奥地利从4.9％提高到6.1％，德国从5.3％提高到7.5％，法国从8.0％提高到10.6％，意大利从4.7％提高到10.9％(OECD，2005、2020)。

       (三)“资产型”养老金体系的政策含义

       中国现代养老保险制度是改革开放的产物，其中，第一支柱养老保险建立不到30年，第二支柱建立只有16年，第三支柱正在试点过程中。因此，与第二、第三支柱相比，第一支柱养老金相对成熟，覆盖率已超过90％，基金累积余额5.46万亿元(城镇职工基本养老保险)，可支付14个月②，比第二、第三支柱养老金合计还多。中国养老金制度的另一个特征是20年前建立的一只主权养老基金“全国社保基金”，资产规模达2.1万亿③。基于中国养老金体系的特殊性及其与国际可比的考虑，本文对中国养老金资产规模的统计使用两个口径：一是“各类养老金”的宽口径，包括4个板块，即3个支柱和“全国社保基金”；二是仅指第二、第三支柱养老金的窄口径，这是资产型养老金体系的主要核心资产，是国际通用的衡量养老金财富指标的统计口径。