中图分类号：G719.29 文献标识码：A 文章编号：2095-7068(2021)01-0071-11 DOI：10.19563/j.cnki.sdjk.2021.01.009 党的十九大报告指出，不断推进国家治理体系和治理能力的现代化，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。新一轮高等教育管理体制改革的总体目标是推进教育治理体系与治理能力的现代化。治理现代化强调现代制度体系和权力结构中多元利益主体参与的协调机制，优化行政管理手段，引入市场机制和民间社会的自发意愿[1]，其核心是处理好政府、市场、学校和社会的关系。这也是高等教育管理体制改革的重点。伯顿·克拉克的高等教育体系权力结构的三角模型论证了国家、市场与学术三维关系下的多种制度逻辑，如政治逻辑、学科逻辑、社会制度逻辑、产业逻辑和应用逻辑。[2]而我国教育治理现代化变革的主要困境是强大的政府管制。一直以来，我国教育管理体制在“集权—分权”的框架下演变，不适当地分权又会带来一系列问题。其实，教育管理体制中加强顶层设计和优化行政干预并不是强化顶层权力和政府主导地位，而是要通过宏观性和全局性的制度体系设计提升治理能力，优化行政管控方式，明晰不同管理主体的权责关系，通过各利益相关人合理的博弈机制建构社会期待的教育公共政策。我国职业教育治理体系更加复杂，它涉及中央政府、地方政府、市场、行业企业、学校和社会的多维关系，其治理要追求政府、市场、学校和社会共治的格局，构建多元利益相关人参与公共政策的协调机制。 改革开放40年以来，我国职业教育的管理体制改革从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》[3]颁布开始，到2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》[4]进入新的阶段。职业教育管理体制改革主要涉及教育财政体制、教育行政管理、办学体制和学校内部治理等方面，主要处理政府、市场、学校和社会的关系。具体而言，办学体制指各级各类教育中政府与市场的关系；管理体制是经济、劳动等部门与教育部门，中央和地方管理部门，政府与学校的关系；学校内部治理结构包括领导体制、决策机制、执行和监督反馈机制等，如建立现代大学制度、内部权力分配等。[5]教育管理体制变革是教育治理改革的核心，现阶段职业教育的治理困境在于政府以科层政治的行政管控和规制为主，单向度、强力推进体系建设。我国公办职业学校为主体的职业学校制度是单一化和政府主导的管理体制，并经历了不同阶段管辖权的变化，从“部门分治”(经济、劳动与教育部门)到“行业引退、教育统筹”的格局。职业教育从“多元主体，条块分治”向“单一主体，条块统筹”的管理体制转变，呈现出横向的“条线关系”和纵向的“条块关系”交织的变迁格局。本文通过对我国职业教育管辖权的历史演变与趋势的梳理，揭示职业教育治理格局和公共政策制定之逻辑，探寻现代职业教育治理和管理体制中合理的产教关系和央地关系。 一、中国职业教育管理体制的阶段特征 我国的职业学校制度是西方的舶来品，考察我国学制发展史，职业教育最早被纳入了1902年到1904年的壬寅学制、癸卯学制。我国早期的实业学校是国家主导建立的，如清政府洋务运动创办的洋务学堂是学习西方科技文化的专科学校，主要培养翻译、工程技术、外交、船舶等专业性人才，福建船政学院是最早政府创办的职业院校。19世纪60-90年代，我国洋务学堂大约有30多所[6]，壬寅学制和癸卯学制是新式学校体系建设的开始，按照学制的结构，分为普通教育系统，以及师范教育和实业教育两个旁系，实业教育设立了初、中、高三级实业学堂。至此，职业学校进入了国家学制体系，采取精英化的教育模式，培养国家需要的技能型人才。新中国成立后，我国仿照苏联模式初步建立了中等职业教育体系。回顾我国职业教育的发展历程，总体而言，职业教育是政府外力推动的主导模式，并经历了跨越式的发展路径。按照我国职业教育体系的发展阶段，大致经历了职业教育体系初步建立阶段(1953-1965年)、恢复和黄金发展阶段(1978-1996年)、滑坡和危机阶段(1996-2002年)、重振和体系建设阶段(2002-2015年)。在不同的发展阶段，职业教育治理模式和管理体制大致经历了从行业办学为主到教育系统统筹办学；管辖权从中央下放到地方再到中央政策集中的项目制治理阶段。在职业教育管辖权的产教关系和央地关系上，经历了行业系统的“条条为主”，到央地的“条块结合”，再到省级统筹的“块块为主”的变化轨迹。一些学者从财政和治理的角度认为，我国教育财政体制的变化，经历了多级政府合作金字塔结构，到单一教育体制的金字塔，再到区域化发展的多级政府主管的金字塔结构。这里涉及教育管理体制中的产教和央地权责关系的变化。 计划体制时期，职业教育以行业办学和管理为主，大量行业部委创办和主管中等和高等专业学校，管理体制呈现出多级政府统一管理的模式，这是一种“条条为主”的管理模式，不同的行业系统从中央到地方、从行业部委到国有企业办学，产教关系紧密。如铁道行业原来有49所中专、96所技工学校、100所职业学校等，分属于铁道行业系统的不同层级。[7]在单位制下，行业主管系统、国有企业和职业学校是公对公的关系，是一种行业系统封闭式的办学模式，生产和教育结合，针对产业和企业专用性技能小规模培养技术技能人才，而职业学校则是行业系统和国有企业科层体系的一员。市场化转型后，随着国企改革的深入，行业系统逐渐退出职业教育领域，管辖权逐步划归地方政府和教育行政部门。此时，管理体制的条线和条块关系开始变化，职业教育地方政府事权增加。分税制改革之后，随着教育项目制的发展，中央教育部门开始通过财政和政治激励进行体系建设，规范地方政府权责关系，完善职业教育公共政策体系。
