2018年，我国启动新一轮党和国家机构改革。此次改革，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。深化党和国家机构改革，被认为是“对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构”[1]。应急管理是此次党和国家机构改革的“重头戏”，国家安监总局的职责和国务院办公厅、公安部、民政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、中国地震局涉及应急管理的职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。 应急管理部被称为此次调整中的“超级大部”。应急管理部组建后，我国应急管理体制从枢纽型的“政府应急管理办公室”开始进入综合型的“政府组成部门”新时代[2]。根据《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称“《突发事件应对法》”)的规定，突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类；与之相对应，突发事件应对机构除了应急管理部门，还包括自然资源、气象、水利、农业农村、生态环境、交通运输、住房城乡建设、卫生健康、公安等部门。应急管理机构改革牵涉面广、力度大，涉及领域和人员多，在改革持续推进、各级应急管理部门陆续成立的新旧体制转型、职责交接、力量转换的特殊时期，也出现了一系列亟待解决的矛盾和问题。如何从制度上处理好“统”与“分”、“防”与“救”、“上”与“下”、“破”与“立”的关系，成为各地在推进应急管理机构改革过程中普遍面临的难题。特别是，对于新组建的应急管理部门，如何坚持“优化、协同、高效”的原则，推动跨越政府部门界限，发挥好对突发事件应对的统筹协调作用，无疑是一个巨大的挑战[3]。提升协调性，被认为既是应急管理旧体制的“痛点”，也是新体制的“难点”[4]。此次新型冠状病毒感染肺炎疫情是对我国应急管理机构改革成效的一次检验，在彰显改革取得重大进展的同时，也暴露出诸多短板和不足。“此次新型冠状病毒感染肺炎疫情就发生在自然灾害和事故灾难之外，在整个应对过程中，应急管理部置身事外，其地位功能作用都显得非常尴尬”[5]。 “中国国家治理现代化之路是一个顶层设计与泥泞前行相结合的过程。[6]”坚持顶层设计与基层创新良性互动、有机结合，是我国改革得以成功的宝贵经验和重要原则[7-8]。同样，应急管理机构改革也是一个顶层设计与基层探索相结合的过程。为了解决现实中遇到的各种难题，统筹各种应急力量和资源，协调应对各类突发事件，各地也纷纷根据当地实际，通过设立应急管理委员会、应急管理部门领导高配等方法，优化应急管理机构设置，克服在改革推进中遇到的组织协调困难、应急管理部门权威不足的问题。例如，北京市、四川省成立由市长(省长)担任主任的突发事件应急委员会，应急委办公室设在应急管理局(厅)；河南省成立由省长担任总指挥长的省政府应急救援总指挥部，总指挥部办公室设在省应急管理厅，并设立11个专项应急指挥部；云南省成立由省长担任主任的省政府自然灾害应急管理委员会，自然灾害应急委办公室设在省应急管理厅，并成立4个专项应急指挥部；天津市则采取由市政府副秘书长兼任市应急管理局党委书记、局长的做法，以增强应急管理部门的组织协调能力。 应急管理机构是应急管理体系的实体性基础，“决定了应急管理体系的静态结构，规定了应急管理体系的潜在功能”[9]。面对跨界突发事件频发的现实，在应急管理机构改革持续推进的过程中，我国应急管理机构设置到底面临哪些主要障碍？造成这些障碍的主要因素是什么？未来如何进一步改革和完善我国应急管理机构设置？本文基于组织设计理论的权责配置视角，搭建一个“职能型—赋能型”的应急管理梁柱结构研究框架，分析我国应急管理机构面临的现实困境。根据该研究框架，面对各种跨界突发事件不断发生、需要进行跨域协作事项不断增多的现实，应急管理机构改革不仅要做大做强“柱”，更要建好建强“梁”。本文研究认为，影响当前我国应急管理机构职能发挥的关键问题，在于应急管理部门“梁”的理想职能定位与“柱”的实际机构设置之间存在结构性矛盾；找回“梁”、建好“梁”，建立健全具有综合协调职能的赋能型组织，是破解应急管理机构改革困境的基本思路。 一、分析框架：应急管理的梁柱结构 (一)“梁”与“柱”：两类不同的组织机构 政府是由不同机构根据一定的方式组合而成的。我国各级政府采用的是直线职能式结构，即由同级行政机关内部的不同部门基于横向职能分工组合形成。在中央层面，根据《国务院关于机构设置的通知》，国务院(即中央人民政府)的行政机构包括：国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院直属事业单位、国务院部委管理的国家局以及国务院议事协调机构。 管理过程学派的创始人、法国学者兼企业家法约尔(FAYOL)[10]认为，组织的职能分为专业职能和管理职能两种，它们分别以专业部门和管理部门的方式存在；与专业职能相比，管理职能是一种推动整体作用发挥的能动因素。法约尔借用生理学作对照，把专业职能比作“肌肉系统”，把管理职能比作“大脑系统”——肌肉系统尽管拥有自身的能量，如果大脑系统停止反应，其收缩活动也将停止；如果没有大脑系统的行动，人的身体就会变成一堆没有活动能力的肉体，所有器官将会立即丧失功能。后来，美国管理学家德鲁克(DRUCKER)[11]把管理职能定义为组织这个有机体内的“器官”，认为专业职能很像“机械装置”中一个个的功能部件，相互传递着物理世界的“作用力”；而管理职能更像生命体内赋予组织以生命的、能动的、动态的“器官”，与整个生命体有机地联系在一起，依据复杂的机理相互作用，转化为整体的作用或功能、职能。
