农村集体产权制度改革是中央部署的一项管长远、管根本、管全局的重大改革，在农村改革中具有基础性、战略性、总体性地位，关系着农村改革的综合性效应能否有效释放[1]，也关系到农业农村现代化能否顺利实现。在工业化、城镇化进程不断加快的背景下，农村经济结构、社会结构正在发生深刻变化，为农村集体产权制度改革提供了机遇，也带来了挑战。2014年，中共中央审议通过了《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，并在全国选取29个单位开展试点。2016年，中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》对这项改革进行了顶层设计和全面部署。由于全国各地农村差异较大，集体经济发展不平衡，改革采取了先易后难、试点推进的方式，兼顾东中西不同区域，先在有条件的地区探索，再逐步推广至全国各地。自改革推进以来，全国先后组织开展了5批农村集体产权制度改革试点，共有28个省份、89个地市、442个县整建制开展试点试验。截至2020年8月，全国已有43.8万个村完成集体产权制度改革，确认集体成员6亿多人，共清查核实集体账面资产6.5万亿元，资源性资产总面积65.5亿亩，集体成员累计分红超过3800亿元，基本建立起符合市场经济要求的集体经济运行新机制①。2020年11月，党的十九届五中全会提出，“深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济”。这既标志着农村集体产权制度改革取得了重大进展和显著成效，也为下一步深化改革提出了明确要求。 江苏省作为全国首批开展农村集体产权制度改革的试点省份之一，改革起步较早，试点探索经验也相对丰富。目前，江苏省超过99%的村(居)完成改革，共清查核实集体资产超过3000亿元，量化经营性资产1500亿元，确认集体成员超过5000万人，1.7万多家村级股份经济合作社完成登记赋码，整省试点任务基本完成②。溧阳市地处江苏省南部，是农村改革的先行区，近年来先后承担了国家城乡融合发展试验、全国乡村治理体系建设试点、江苏省社会主义现代化建设试点等多项改革任务。在农村集体产权制度改革方面，溧阳市聚焦清产核资和经营性资产股份合作制改革两项硬任务，采取一系列有力措施，推动改革不断走向深化。截至2020年9月底，溧阳市188个行政村中完成改革的村有186个，构建村级股份经济合作社185个，合作联社1个③。 溧阳市的改革实践表明，农村集体产权制度改革中将顶层设计与基层创新密切结合，在中央统一领导下，立足本地实际推出一系列创新性改革举措，可以有效化解社会矛盾，解决历史遗留问题，从而顺利完成改革任务。当前，全国农村集体产权制度改革已经取得决定性进展并进入扫尾阶段。“十四五”时期的改革目标是，按照中央既定部署，加快完成剩余改革任务，不断深化农村集体产权制度改革。溧阳市在推进改革中遇到的困难与挑战有一定的共性特征，其解决问题的思路也具有一定的推广价值。本文将从全国层面阐述改革面临的困难挑战，并结合江苏省溧阳市的案例观察，分析改革阻点的破解路径，为进一步深化农村集体产权制度改革提出政策建议。 二、文献综述与研究框架 当前，我国农村集体产权制度改革已经由全面推开向深化拓展转型，分析制约下一步改革面临的问题与挑战，显得尤为紧要。从现有研究来看，农村集体产权制度改革既有制度上的缺陷，又有实践上的挑战。法律、政策等制度性约束影响了农村集体产权制度改革的进程，改革互动性和整体性的缺失，也导致改革效应无法充分发挥[2-4]，而传统理论中的“非集体化”和“私有化”无法充分解释市场经济改革是否必然导致分散化和私营化[5]。在实践层面，当前农村集体产权制度改革中面临改革不平衡不充分、部分地方改革工作不规范、集体资产经营管理水平不高、政策支持力度有待加强等多方面的挑战[6]7-8，还需要解决是否设置集体股、是否允许现金股、股权固化和股权动静态管理等待商榷的治理问题[7]。 (一)农村集体产权制度改革的制度性难题 从法律层面看，农村集体产权制度改革是一项综合性改革，但制度建设严重滞后，阻碍了改革的有序推进。目前，国家层面还缺乏农村集体经济组织方面的专门法律，也没有司法解释，仅黑龙江省等个别省份出台了农村集体经济组织条例等地方性法规或政府规章。农村集体产权制度改革的依据更多地停留于政策层面，缺乏全国性、系统化的法治保障[8]。改革后的新型农村集体经济组织虽被界定为特别法人，但立法中没有配套的具体制度来保障和落实其特别法人地位，导致新型农村集体经济组织的核算体系、运营机制和监督管理等无法可依，也导致其不具备完整的市场经济主体地位[9]。同时，集体收益分配权的成员权制度缺失，集体成员股权的法理亟需厘清，对集体经济组织及其成员权益的保障、集体经济组织功能作用的有效发挥等造成影响[10]。 从政策层面看，深化农村集体产权制度改革缺乏相应的政策支持。试点地区普遍反映，支持农村集体产权制度改革的措施力度还不够，保障农村集体经济发展的政策完备程度还比较低。一方面，各试点在改革过程中虽然有一定的财政经费支持，但总体上多数地区处于自主改革的状态，缺乏中央、省、市、县健全的财政分担机制[11-12]；另一方面，中央缺乏配套的税收支持政策，改革引发的农村金融需求扩张不能得到满足[13]，改革后的农村集体经济组织也因过重的税收负担，影响了农民参与改革的积极性。同时，无论是在一些集体资产相对薄弱的地区，还是在集体经济较为发达的地区，都存在严重的人才流失现象。人才支持政策缺失，导致激励机制不完善、培育机制不健全，集体经济组织能人留不住、不敢于、不愿干问题突出[14]。
