在大国治理中，中央与地方的关系一直是国家制度设计的重大问题。职业教育治理改革是教育治理体系现代化的重要组成部分，而在治理改革中如何处理中央和地方的关系，发挥中央和地方两个积极性，又是我国职业教育治理改革的关键问题。2020年9月，教育部等9个国务院职业教育工作部际联席会议成员单位联合印发《职业教育提质培优行动计划(2020-2023年)》(简称《行动计划》)[1]，这是深入贯彻党中央国务院关于职业教育的决策部署、全面落实落细《国家职业教育改革实施方案》顶层设计的重要文件，也是步入新发展阶段国家推进职业教育治理体系和治理能力现代化的制度创新。从央地关系视角分析职业教育治理模式的演进与变革，有助于我们准确把握《行动计划》所蕴含的治理意义及其价值取向，这对于《行动计划》各项任务的落地见效，以及“十四五”时期职业教育改革发展与治理效能提升都具有重要意义。 一、重心下移：中央地方关系的改革趋势 从改革开放以来职业教育政策及发展情况来看，诸如加强省级统筹、强化市县级政府权力与责任、下放一批行政审批权等改革举措，都显示中央与地方关系处于不断简政放权的过程中，并呈现出两个特征：一是地方主体责任不断强化，二是中央统筹逐步明晰。 (一)地方主责不断强化 1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，其核心思想就是简政放权，激发地方活力，文件规定“中等职业技术教育主要由地方负责，中央各部门办的这类学校，地方也要予以协调和配合”。[2]以此为标志，我国逐渐形成中央地方分级管理、以地方为主的职业教育治理机制，地方政府在职业教育治理中拥有了更多的自主权。进入90年代后，中央进一步强化地方政府发展职业教育的主体责任。1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出：“发展职业技术教育主要责任在地方，关键在市、县”。[3]1996年，《中华人民共和国职业教育法》第十一条规定，“县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估”。[4]将发展职业教育纳入区域国民经济和社会发展规划，成为地方政府的法定职责。 进入21世纪，地方在担负更多发展职业教育主责的同时，也相应承接了更多发展职业教育的权力，地方政府特别是省级政府发展本区域内职业教育的统筹力度不断加大。如2013年颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要“扩大省级政府教育统筹权”。[5]2014年，《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》就扩大省级政府教育统筹权进一步提出具体要求，明确要“建立健全由省级政府统筹推进、各部门分工协作的工作机制”。[6]2016年起，国务院推出中央与地方财政事权和支出责任划分改革，旨在以财政事权和支出责任划分为突破口，推动建立科学规范的政府间关系；改革明确要通过有效授权，合理确定地方财政事权；指出“地区性基本公共服务由地方负责，跨省(区、市)的基本公共服务由中央与地方共同负责”“中央的财政事权如委托地方行使，要通过中央专项转移支付安排相应经费。”[7]2019年国务院办公厅关于印发《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，明确职业教育实行以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制，总体为中央与地方共同财政事权，中央财政通过转移支付对地方统筹给予支持。[8]《中国教育现代化2035》也明确提出省级政府要加大省域内各级各类教育的统筹力度，提升政府统筹层级。从政策制定与完善情况看，中央不断放权给地方，地方政府特别是省级政府逐步成为职业教育的规划者、举办者，以及办学经费的有力支持者，地方政府作为主体统筹发展职业教育的权责不断强化。 (二)中央统筹逐步明晰 为了充分发挥中央和地方两个积极性，在简政放权、重心下移的过程中，国家也注重中央统筹的制度化、法制化建设。教育领域最具标志意义的政策文件是2015年教育部发布的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，其中明确“坚持放管结合。既要解决政府越权越位问题，把该放的权坚决下放，又要完善监督制约机制，切实做好事中、事后监管，逐项查看措施是否及时跟上、有力有效，是否存在监管漏洞和衔接缝隙，把该管的管住管好。”[9]此外，2017年国务院办公厅发布的《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》有效强化了中央对各地发展教育的统筹作用。 在职业教育发展实践中，中央统筹作用也得以不断强化，主要表现为五个方面。一是通过法规体系强化统筹。国家宪法对职业教育做出了原则规定，《中华人民共和国职业教育法》及有关法律确立了职业教育的基本制度，国务院及有关部门相继颁布了促进职业教育发展的法规、规章和政策措施，国务院职业教育工作部际联席会议制度从更高层次、更宽维度上强化对职业教育的统筹指导和宏观调控。逐步完善的职业教育法律法规和制度体系保障了中央对职业教育决策与管理的统筹和集中。二是通过制度标准强化统筹。21世纪以来，特别是党的十八大以来，教育部积极推进职业教育标准体系建设，先后发布了包括专业目录、专业教学标准、公共基础课程标准、顶岗实习标准、实训条件建设标准(仪器设备配备规范)等在内的职业教育国家教学标准，与职业学校设置标准、教师专业标准、校长专业标准等共同组成了较为完善的国家职业教育标准体系，为各地有针对性地统筹区域职业教育发展指明了方向、划清了底线。三是通过标杆示范强化统筹。自2006年起，国家先后推进实施国家示范(骨干)高职院校建设、中职示范校建设、“双高计划”建设等重大引领性改革项目，通过国家集中优势扶优扶强，打造标杆，在提高职业教育质量的同时，充分调动、激发各地竞相发展的积极性，形成省际竞争。四是通过健全质量保障体系强化统筹。在院校质量管理方面，落实管办评分离，推出职业院校教学工作诊断与改进制度，为职业院校自我保证教学质量提供制度范式；在教育督导方面，建立督导评估制度，由国务院教育督导委员会分别对中职办学能力、高职适应社会需求能力进行定期评估，强化国家对职业教育质量监管职责；在第三方评价方面，建立职业教育质量年度报告制度，促进形成国家、省、校三级年报定期发布机制，引入第三方强化质量管理。五是通过转移支付强化统筹。2015年起，通过中央专项转移支付安排“现代职业教育质量提升计划专项资金”，支持各地完善生均财政拨款制度、开展1+X证书制度试点、实施“双高计划”建设等，更好发挥中央财政统筹作用。
