人工智能驱动政府治理变革：内在机理与实践样态

      当下，以人工智能技术为核心驱动的“第四次工业革命”正在发生，对国家治理的变革性作用正在受到全球性的普遍关注和重视，推动人工智能与国家治理的深度融合已经成为一种全球共识。各国都在积极地完善配套政策和架构顶层设计，试图在人工智能发展和应用的全球格局中占据有利位置。为此，我国陆续对人工智能的发展和应用进行了战略规划和顶层设计。党的十九大报告明确指出：“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合……提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[1]党的十九届四中全会进一步强调要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”[2]。这充分说明，加快人工智能同政府治理的融合已经成为我国深化行政体制改革、推进政府治理体系和治理能力现代化的重要抓手。这种宏观背景的转变带来了两种视角的研究议题：一是政府治理中人工智能的应用问题，二是人工智能本身的治理即如何实现“善智”(良善的人工智能)的问题。对此，学术界展开了广泛的讨论和深入的研究。本文关注前一种研究视角，聚焦人工智能对政府治理的变革性作用。政府部门对人工智能的应用既不是对原有信息化实践的彻底抛弃，也不是对原来运行轨道的简单延伸，而是遵循着自身独特的发展路径。因此，深刻揭示人工智能驱动政府治理变革的内在实现机理，阐明其作用的逻辑结构和微观机制就变得非常有必要，对加快人工智能同政府治理的融合，推动政府治理向数字化、智能化和智慧化转型而言，具有重要意义。

      一、人工智能驱动政府治理变革的逻辑结构

      从政府治理的内外部环境看，以人工智能为代表的新兴技术的发展和应用正在搭建一个以数字化、智能化和智慧化为主要特征的智慧平台和外部环境，进而影响整个社会的运转逻辑，推动社会形态逐渐向智慧社会跃迁，使得政府治理的外部环境发生重大改变，进而冲击政府传统的内部运转结构。著名的组织社会学家理查德·斯科特在综合理性、自然和开放系统三大组织理论视角的基础上指出，在继承泰勒观点的基础上讨论技术与任务环境如何决定组织结构已经非常充分，应该将关注重点转向组织结构如何应对所用技术在整体上的复杂性和不确定性[3]。可见，从组织社会学的观点看，技术与组织结构之间呈现出一种相互影响的互动(互构)关系。如果仅从技术对组织的单向度影响看，整体上遵循着技术影响组织结构调整，进而带来组织绩效(功能)改变的逻辑递进结构。

      依据此种观点，在研究人工智能驱动政府治理变革的时候，可以将其代入技术与结构的互动关系上做考量，这为进一步揭示人工智能驱动政府治理变革的逻辑结构提供了一个宏观上可以遵循的框架。在结构功能视角下，政府治理是一个包含各种元素在内的整体系统，政府通过对技术系统的吸纳，不仅从技术层面对传统政府结构进行再造，改变政府内部运行的基础技术架构，也从政府内部对政府行政管理产生影响，提升政府内部运转的效率和效能，进而能更好地应对智慧社会发展的治理诉求。进一步来看，人工智能驱动政府治理变革逻辑即技术应用对政府组织产生关联性和结构性两个维度的影响，进而调整政府运转的权力关系和功能定位，最终引致治理结构和过程的深刻转型(见图1)。

      

      图1 人工智能驱动政府治理变革的逻辑结构

      (一)技术原始吸纳：治理绩效需求催生人工智能技术引入

      从行政发展的历史看，行政系统的绩效诉求对技术情有独钟，以至于逐渐发展为一种对技术强烈关照的“技术治理”路向，俨然成为各国政府行政改革的一致偏好。这种独有的技术路径以“行政技术和工具主义逻辑为主导，表现为将体制和结构层次的问题化约为行政技术的问题、将‘存量’改革转化为‘增量’创新、将事关价值与关怀的制度安排转变为以成本—收益衡量的机制设置”[4]。对技术路径的偏好已经在各国政府行政改革的实践中得到有力证实。当下，新兴技术革命所催生的大数据、云计算和人工智能等技术似乎又给热衷于技术路径的改革者们注入了一剂强心针，不管是从政治话语还是学术话语看，人工智能都已被视为驱动政府新一轮革命的关键性技术，一些经济发达和技术先进的国家非常重视借助新一代人工智能技术来推动和改善本国治理，以期实现国家治理(政府治理)的深度数字化和智能化。如英国的“政府即平台”模式、新加坡的“一站式不间断政府”、美国的“整体政府”战略以及韩国的“政府3.0”等。政府治理的绩效目标影响着人工智能在政府机构的扩散和部署。我国也正在加速政府对人工智能技术的吸纳进程。2017年颁布的《新一代人工智能发展规划》明确指出：“人工智能技术可准确感知、预测、预警基础设施和社会安全运行的重大态势，及时把握群体认知及心理变化，主动决策反应，将显著提高社会治理的能力和水平，对有效维护社会稳定具有不可替代的作用。”[5]2018年，习近平进一步指出：“要加强人工智能同社会治理的结合，开发适用于政府服务和决策的人工智能系统，加强政务信息资源整合和公共需求精准预测，推进智慧城市建设，促进人工智能在公共安全领域的深度应用，加强生态领域人工智能运用，运用人工智能提高公共服务和社会治理水平。”[6]随着国家战略的驱动，各级地方政府也开始制定地方数字政府发展战略，这一过程“更多地取决于政治逻辑而非单纯的技术逻辑”[7]，使得各级地方政府引入人工智能参与治理过程的积极性有了极大提升。

      (二)技术作用组织：人工智能技术驱动政府组织形态变革

      人工智能技术是通过组织结构的关联性维度和结构性维度直接作用于组织内部系统，继而引发组织变革。第一，关联性维度。一是环境维度。人工智能技术的嵌入使得政府组织的内部运作环境日益呈现出一种数字化、智能化情境。二是规模维度。人工智能应用解放了人类，组织运作的成本逐渐转嫁为技术运行的投入，使得整体上的成本和规模控制成为可能。三是战略维度。建立一体化、智能化的政务处理平台和数字化、智能化的内部运行系统直接关系智慧服务型政府战略目标的实现。四是技术维度。单个人工智能体具备整合和集成传统分散在各个部门职能的可能。五是文化维度。同传统信息技术嵌入所带来的信息文化一样，组织内部逐渐形成一种建立在智能技术基础之上的更加开放、更富效率，以数字化和智能化为内核的智慧型政务文化。第二，结构性维度。首先，组织的复杂性。一是分工与专业化，传统工作类型将被集成到单一的人工智能系统中，一些重复、耗时和程序化的工作将会从人类的手中转移至智能系统。二是管理幅度。管理和组织的层次越来越少，中间管理层级会得到压缩，逐渐走向扁平化的组织结构。三是信息流动方式。智能化场景下信息“由上至下”和“由下至上”的双向流动成为常态，横向的信息流动也会更为频繁。其次，组织的规范性。一是传统组织以正式的规章制度和权力等级的协调方式开始向更为灵活、注重文化的方式转变。二是组织活动呈现出灵活、自主、分散和协作的特征，使得组织的反应性和适应性更强。三是传统的职能分工将会出现不适，直接受到影响的是信息收集和处理的职能，由传统分散的形式走向更为集聚和集成的形态。再次，组织的集权和分权程度。智能技术的发展，催生了诸多更为先进的移动社交媒体和智能化终端，这些技术本身所具有的多节点和无中心的技术设计特征弱化了传统单向度的权力结构。