自2014年《政府工作报告》首次提及“大数据”以来，依靠大数据提升地方政府治理能力开始受到各级政府关注。2017年，习近平总书记在中央政治局第二次集体学习时强调，要实施国家大数据战略加快数字中国建设，运用大数据提升国家治理现代化水平。这是对十九大关于深化机构和行政体制改革有关“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”的一种路径诠释[1]。2018年，中国开始第八次机构改革，《深化党和国家改革方案》对政府职责体系构建进行了原则性设计，在逻辑层面突出“职责归类”，在内容层面强化“统筹协同”，在结构层面明确“府际差异”[2]。在大数据发展的背景下应运而生的是此次机构改革中地方大数据管理机构的批量成立。中国地方大数据管理机构建立现状如何，此次机构改革对地方大数据管理机构进行哪些调整，此类问题对未来中国政府数据治理至关重要，为进一步完善中国数据治理体系，加速政府数字化转型，有必要对上述问题进行系统研究。 一、文献综述 为整合数据资源，统筹大数据相关工作推进，大数据管理机构成为承担我国政府数据治理任务的专职机构，它的设立是发挥政府数据治理职能以及大数据发展影响政府组织变革的结果。政府数据治理是数据治理与政府治理的有机结合，是对数据及相关利益主体的主动式管理[3]。P.Sonia提出强劲启动、快速致胜、领导支持、设置资助、效果度量以及坚持不懈是数据治理的6项关键要素[4]。通过对比国外4个典型数据治理模型，刘桂锋等提出数据治理应明确目标与原则、掌握流程与重点、保持治理权变性的意见[5]。唐莹、易昌良依据权力定位、结构安排、运行规则和外部环境搭建了一个由核心层、结构层、运行层、外围层组成的治理模式框架[6]。夏义堃从宏观、中观和微观等不同视角分析政府数据治理的主要内容和程序[7]。安小米等从大数据治理主体、客体、活动和风险4个方面诊断我国大数据治理规则体系，并提出规则体系构建的基本框架[8]。总体而言，目前关于中国政府数据治理的研究主要集中于对数据治理整体框架和逻辑的探索，为本文对比大数据管理机构变化提供依据。 围绕“大数据发展与政府组织”这一议题，从数据发展对组织变革的影响角度，O.Volkoff等认为当组织的构成要素嵌入技术后，物质层将会影响组织的行为层[9]。具体而言，大数据作为一种新兴技术有效解决了组织间信息不对称等问题，使生产成本与交易成本发生结构性变革，进而引发组织形态变迁[10]。进入大数据时代，政府的公共事务流程、社会管理方式等均变得更为精简、精准和智慧[11]，治理结构趋于扁平化[12]，因此政府需改革各自为政的数据管理模式，理清数据权属关系[13]，打破地域、职能和部门的桎梏，实现部门之间的合作分工[14]，最终实现数据治理的系统性、整体性和协同性[15]。从大数据背景下各国政府的建设经验角度，已有学者从政策和机构两个维度梳理了美国联邦政府和英国政府的数据治理结构，为发展中国政府数据治理提供经验和借鉴[16，17]。 本文所研究的大数据管理机构特指中国省级及地级中负责制定数据发展政策、进行数据管理与分析、维护数据安全等数据治理工作的行政单位或事业单位，具体包括冠以大数据管理中心、大数据管理局等名称的各类机构。黄璜通过统计截至2018年底中国各省、省会及副省级城市的大数据管理机构建设情况，分析机构的隶属关系、组建方式以及职责界定等，认为掌握大数据管理机构建设情况有助于理解我国现阶段数据治理现状与问题[18]。门理想分析了已建立大数据管理机构的省和地级机构的组建方式与行政权力等方面差异，认为顶层设计、数据管理等六项职能是关乎数据治理成败的关键[19]。大数据管理机构的重组与设立是新一轮地方政府机构改革中的特色行动，对下一步完善中国地方政府数据治理体系意义重大。张克以第八次机构改革中各地公布的机构改革方案为线索，分析了11个省级大数据局的机构设置与职能配置情况[20]。由此可见，对大数据管理机构建设情况的系统认识事关数据治理体系的完善。而此次机构改革又是构建大数据管理职能部门的关键节点与重要契机。对比分析第八次机构改革前后地方政府大数据管理机构的建设差异，有助于从时间和空间尺度把握大数据管理机构的变化过程，明确不同阶段数据管理机构特征，为数据治理工作的下一步布局提供借鉴。 为探究第八次机构改革后地方大数据管理机构的建设特征，借鉴已有研究，查阅全国省级、地级行政单位机构网站和2018年地方政府改革方案，搜集全国各地方政府大数据管理机构的设立情况。受统计资料所限，未将港澳台地区纳入研究范畴，仅以中国大陆31个省级行政区(22个省、4个直辖市、5个自治区)和333个地级行政区(293个地级市、7个地区、30个自治州、3个盟)为研究对象。对比分析第八次机构改革前后中国地方大数据管理机构在机构数量、隶属机构、机构性质、机构职能等方面的转变，并总结第八次机构改革后地方大数据管理机构的总体特征，以期把握地方大数据管理机构建设的总体情况、理顺大数据管理机构发展脉络，为完善政府数据治理奠定基础与提供参考。 二、中国地方大数据管理机构建设的现状概述 (一)中国地方大数据管理机构的数量 截至2019年6月，我国省级、地级地方政府已基本完成机构改革任务，在全国31个省级行政区中，共有18个省(直辖市、自治区)设有省级大数据管理机构，占比58%，它们分别是北京、天津、内蒙古、吉林、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、广东、广西、重庆、贵州、陕西和海南。全国333个地级行政单位中共有208个地区设有大数据管理机构，占比62.5%。中国的22个省会城市、4个自治区首府(拉萨除外)以及5个非省会副省级城市，共计31个行政单位设立了大数据管理机构。
