DOI：10.3969/j.issn.1674-8131.2020.06.009 2020年新冠肺炎疫情的爆发和扩散使得国内外居民健康面临重大风险，同时也对全球经济带来总供给与总需求的双向冲击，如何在有效防控疫情的同时稳定经济增长成为各国重要的政策议题。特殊时刻需要特别政策，其中，发行特别国债可以在应对重大公共危机中填补临时性资金缺口，是积极有效的财政政策之一。根据中国财政部网站2020年6月15日消息，为筹集财政资金，统筹推进疫情防控和经济社会发展，财政部决定发行2020年抗疫特别国债(一、二期)，两期国债竞争性招标面值总额合计1000亿元[1]，备受关注的抗疫特别国债发行正式拉开大幕。抗疫特别国债的发行，无疑有助于疫情防控，并加快经济恢复和重建[2]。但是，特别国债仍然是一种政府负债，其规模、发行、期限及使用效率将最终影响中央政府的资产负债表及主权信用。因此，如何在充分发挥特别国债的补缺功能的同时，有效防范特别国债的潜在风险，是一个具有重要学术价值和现实意义的研究课题。 特别国债之所以特别，主要体现在其功能和风险的两面性上。一方面，特别国债具有特别的政策功能。重大公共危机的突发性、紧急性和不确定性等特征[3]，使得第一时间阻断危机的演进渠道是控制事态和减少损失的首要任务[4]，而特别国债是在危机时刻及时解决政府资金缺口的有效举措。各国实践表明，公共危机预备费、中央政府转移支付、特别政府债券发行以及私人部门参与等市场化、社会化筹集方式都是重要的资金来源[5-6]，其中特别政府债券发行具有更大的政策弹性，可以缓释公共危机处置的急迫性与政府资源的有限性以及政府决策的程序性的矛盾。特别国债还可以集中使用、统一调配，发挥中央政府在重大危机中的兜底功能，有利于公共危机应急处置的统一性。另一方面，特别国债的发行也具有潜在风险性。首先是债务扩张风险。特别国债的发行在短期内并不受一国财政收入的约束，这可能会弱化政府预算约束并使财政支出规模过度扩张，进而导致国债余额高于本国负担水平[7]。其次是短期市场冲击。特别国债的发行相当于卖断一定程度的流动性，如果对金融机构直接发行则类似于存款准备金率上调[8]，会对金融体系流动性造成一定的冲击[9]，并可能带来流动性风险，通常需要货币政策的配合才能缓释其短期冲击[10]。再次是中长期预期改变。由于金融市场存在资产不完全替代性[11]，发行特别国债会导致中长期利率的市场预期发生改变[12]。最后是财政政策与货币政策的匹配问题。公共债务货币化会导致政府行为失当，提高恶性通货膨胀风险[13]，同时还可能引发挤出效应[14]。因此，特别国债的使用频次较少，且规模和使用结构通常受到较为严格的控制。 改革开放以来，在本次抗疫特别国债发行之前，中国发行特别国债主要是与金融体系重大改革的资金运用或注资相关[15-16]，而抗疫特别国债是以应对重大公共卫生危机为主要目标发行的特别国债，发行方式与前三次也有显著区别。那么，抗疫特别国债与此前三次特别国债更多的是保持相似性，还是体现特殊性？其对金融市场的冲击及存在潜在风险如何？特别国债发行的制度设计是否存在进一步优化的空间？这些问题是本文研究的出发点。 二、特别国债的产品特性与潜在风险 1.特别国债的产品特性 特别国债是为了解决国家面临的重大危机或配合某项重大政策实施等特殊事项而专门发行的国债产品，具有解决重大问题或实施重大政策的匹配性，主要用于解决临时性的公共资金缺口，并可调节中央与地方的债务负担关系。因此，特别国债与一般国债产品在应用场景和发行政策上存在重大区别，其在发行之初就带有解决专项问题的使命，因而在审批和发行流程、资金来源和用途、发行规模和速度、预算管理模式和定价机制等方面具有特殊性(参见表1)。 一是采用非常规审批机制，发行更便捷。作为一种常态性的融资工具，一般国债的发行需要通过严格的程序性决策及审批流程，年度发行额度一般在年初由政府提请预算审批部门审议并批准，之后授权财政部门对年内的发行节奏进行合理安排。而特别国债的发行多发生在资金需求紧迫的情况下，可采用非程序性审议机制，审批流程相较一般国债产品更为快速和简便，使得特别国债在时间管理上较为快捷灵活。在中国，特别国债一般由国务院提请全国人大常委会进行审议，并由财政部负责后续的发行管理，而一般国债需要在年初由财政部制定计划，报国务院审议批准后提请全国人大进行审议。在西方国家，简便的审批流程还可以避免政治博弈，以免延误危机应对时机。 二是资金用途专项化，管理更严格。一般国债产品是一国解决公共预算问题的常态性工具，而特别国债是基于特定背景发行的。与一般国债产品主要是为解决财政赤字进行融资不同，特别国债发行目的并不是为了弥补财政赤字，而是用于应对重大危机或服务于特定的政策，并且通常在其发行审批阶段就已经对资金的用途做了专门的规定，并有相应的监督管理机制。 三是发行规模因事而异，资金募集更迅速。特别国债是在应对重大问题时为财政收支缺口提供紧急性资金支持，其发行规模应与具体事项所需的资金相契合，虽然通常规模较大，但也具有较大的弹性。同时，资金需求的紧迫性要求特别国债在短期内实现融资，需要在对机构投资者定向发行与向社会公众公开发行之间进行权衡。
