新冠肺炎疫情是人类社会遭遇的公共卫生领域的重大挑战。习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时指出，“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考”，同时强调要“完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”。①在2020年6月2日召开的专家座谈会上又提出“构建起强大的公共卫生体系”。②此次新冠肺炎疫情不仅是对我国公共卫生应急管理体系和治理能力的挑战，也是进一步完善治理体系和提升治理能力的重大机遇。我们需要以此为鉴，反思危机，筹划未来，通过治理体系创新和治理能力提升，构建、完善中国特色的公共卫生应急管理体系。 国内学术界对公共卫生应急管理问题的研究主要集中在2003年SARS疫情以后和最近的新冠肺炎疫情期间。2003年非典疫情对当时的中国经济社会造成了较大冲击，从经济根源上讲是信息公开不充分和公共卫生产品和供给不足导致的。③非典疫情中也暴露出政府发布信息不及时、社会整体的协调机制和危机反应机制不健全、对官员的考核和问责机制不完善等问题。④从发展公共卫生事业角度看，非典疫情也暴露出我国在公共卫生领域投入不够、城乡之间公共服务发展不平衡、中央政府和地方政府在公共卫生领域的责任和义务不匹配等问题。⑤2003年非典疫情给了我们很多教训和启示，例如需要加强公共应急体系建设，实现公共应急管理法制化，⑥加强应急突发事件中的信息和情报工作，⑦建立健全基于公民知情权的政府信息公开制度，⑧发挥好政府处理正常公共事务和危机性公共事务的双重职能，⑨强化公民的疫情危机意识和防控意识，明确界定公民的责任和义务。⑩ 针对此次新冠肺炎疫情的反思，学者们指出我国存在重大公共卫生疫情披露不及时、疾病防控体系建设滞后、应急响应机制不完善、科技创新成果不能有效支持临床救治、应急医疗资源储备不足等问题，以及部分干部专业能力不够、与公众的信息沟通不顺畅等问题。(11)以此为鉴，在加强公共卫生应急管理方面，有人提出大量培养和建设公共卫生防疫和应急响应的人才队伍，成立公共卫生大学，加强公共卫生与防疫的系统性和前沿性研究，加强公共卫生事业的公共基础设施建设等。(12)同时，需要进一步改变疾控中心的地位和职能，(13)坚持“预防为主”的公共卫生价值导向；(14)需要完善国家安全观、加强公共卫生应急管理的法治建设，强化地方政府治理能力、公开信息、鼓励社会组织和力量参与疫情防控，提高公民的素质等，(15)并利用大数据技术加强区域防控。(16)结合重大疫情防控的实践经验，在疫情防控中要注重政府干预的有效性，要坚持干预行为主动性与谨慎性、疫情防控与舆情监管的有机统一，提高政府干预的科学性和精准性。(17)发挥好政府、市场和社会主体的作用，(18)同时要积极应对疫情对中小企业带来的冲击，(19)改革财政体制和积极发挥财政政策作用，加大基本公共服务供给等。(20) 综上所述，从现有研究来看，重大疫情一般都是十几年或几十年发生一次，使得对此问题研究的持续性相对较低。另外现有研究也很少从治理体系和治理能力视角对公共卫生应急管理体系构建进行深刻研究，本文是对此问题研究的一个重要补充。此次新冠肺炎疫情使我们深刻认识到，必须发挥政府、市场和社会多主体的协同作用，构建成体系、大格局和协作性的国家公共卫生应急管理体系，不断提升公共卫生应急管理能力。接下来本文将阐释政府、市场与社会多主体协同治理的理论内涵、我国公共卫生应急管理体系存在的短板和不足，并提出构建中国特色公共卫生应急管理协同治理体系的基本框架。 二、政府、市场与社会多主体协同治理的理论内涵 在国家治理体系和治理能力现代化进程中，政府、市场和社会是重要的治理主体。现代社会治理中政府、市场与社会应该发挥怎样的作用一直是理论界讨论的热点。亚当·斯密在《国富论》中提出了“大市场”和政府“守夜人”的角色构想，并使之成为自由市场经济的核心价值理念。(21)在自由竞争资本主义发展阶段，“小政府+大市场”是市场经济国家推崇的理想模式。但是1929-1933年大萧条打破了自由市场经济的神话。大萧条时期，面对市场失灵，凯恩斯在《就业、利息与货币通论》中提出的“政府干预主义”为应对经济危机找到了新途径。(22)第二次世界大战以后，国家干预主义取代自由主义成为经济社会政策的主流价值。20世纪70年代，受到石油危机等的外部冲击，美国等发达国家发生了经济滞胀，政府干预主义受到挑战，新自由主义的旗帜人物哈耶克和弗里德曼等将新自由主义思想推崇和扩散到了政治、经济、文化和对外经济等各个领域。2008年，为了应对由美国次贷危机引发的全球性金融危机，美国等发达国家又采取了国有化、再工业化和强化监管等政府干预主义政策。从市场经济演变历程和各国市场经济模式可以看出，无论在美国式的自由市场经济模式、德国式的社会市场经济模式、瑞典式的福利市场经济模式还是日本式政府导向型的市场经济模式中，市场和政府的作用都是缺一不可的，是辩证统一的。随着社会生产力的不断发展，市场的规模不断扩大，政府的规模也不断扩大。市场在资源配置中起着决定性作用，政府在提供基本安全、基本制度、基础设施、基础教育、基础科研等大量的公共产品和服务方面发挥着重要作用。 当然，现代社会治理中还需要重视社会的作用。发挥社会组织的调节和补充作用是解决“市场失灵”和“政府失灵”的有效途径。正如诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆(Ostrom)在对农业、渔场、环境等公共资源领域的研究中发现的，社区组织的自我治理会发挥重要的作用。(23)社会中存在的中介组织、行业组织、市民组织、社区组织和志愿者组织等是社会组织的重要组成部分，在社会治理中发挥着越来越重要的作用。
