公共服务是为满足公共需求和实现公共利益向社会提供的各种物质产品和精神产品的总和。改革开放以来，尤其是党的十八大后，在全面推进服务型政府建设进程中，我国公共服务供给得到全面改善，为人民的美好生活提供了良好的保障。但是，毋庸讳言，目前我国公共服务供给质量整体水平偏低，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题。党的十九大报告指出，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，必须把提高供给体系质量作为主攻方向[1]。本文试图厘清提升公共服务供给质量的现实需求和内在障碍，阐明提升公共服务供给质量的创新路径。 一、提升公共服务供给质量的现实需求 提升公共服务供给质量是当代各国政府治理变革的基本趋势。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。全面建成小康社会，人民群众对物质文化生活会提出新的更高要求。时代的发展呼唤建立健全高质量的公共服务供给体系，提供方便、快捷、公平、高效且优质的公共服务，满足人民的多样化需求。 第一，提升公共服务供给质量，是满足人民对美好生活向往的需要。实现公共价值最大化是公共服务供给的价值追求[2]，而“公共价值是公民对政府期望的集合，是公众通过切实的公共政策与服务所获得的一种效用，公共管理者的使命就是探寻并回应公众真实的期望”[3]。改革开放带来了中国经济发展的奇迹，在社会结构急剧变迁、政府职能深度转变、公民意识日渐提升等因素的共同作用下，公众的普遍价值观转变为对民主、公平、法治、和谐、美好等高层次愿景的追求[4]。人们不仅关注公共服务品质的改善提升，对公共服务供给提出多元化、层次化、个性化、精准化和智慧化的要求，更希望在公共服务供给的意见表达、决策研究、过程监督和结果评价等环节中的有效参与。提升公共服务供给质量，摒弃“规模导向型”的公共服务供给模式，精准回应人民对公共服务的需求，满足人民对“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的追求，并在公共服务供给中关注公民权利的实现，将公民参与融入公共服务供给过程，以更加兼容开放的公共服务供给回应人民群众对幸福感、获得感、参与感的多层次诉求。这既是建设服务型政府的题中应有之义，也与把人民对美好生活的向往作为奋斗目标的政治基础和价值取向相契合[5]。 第二，提升公共服务供给质量，是促进国家经济高质量发展的需要。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展不仅包括宏观经济领域，体现创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，更涵盖社会民生这一重要话题，表现为填补公共服务“质量缺口”[6]。新常态下实现经济高质量发展，必须从提高教育、医疗等民生性公共服务供给质量出发，在不同的时间跨度上为国家经济高质量发展提供持续不断的动力源泉。从短期来看，提升公共服务供给质量，扩大公共消费，有利于减少居民的预防性储蓄，在经济上创造出更多有效的短期消费需求，促进就业，稳定短期增长。从更长的时间跨度来看，经济高质量发展必须依靠人口的质量红利，而高质量的人力资本积累与有效的人力资本配置均要依托于高质量的公共服务供给。提升公共服务供给质量能够扩大公共消费，强化公共服务的作用，缩小由贫富差距造成的人力资本积累差距。这既能够促进社会稳定和谐，又能够强化社会人力资本积累，为技术创新奠定基础[7]。更重要的是，高质量的教育、医疗等基本公共服务的均等化供给，有助于打破由城乡分割的户籍制度形成的二元供给体制，消除阻碍劳动力市场配置效率提高的制度性障碍，促进劳动力流动，进而提高人力资本配置效率，增强社会技术创新能力，为经济从数量型增长向高质量发展提供强大的内生动力[8]。 第三，提升公共服务供给质量，是推动公共服务质量持续改进的需要。贯彻以人民为中心的发展思想，必然要求随着经济社会的发展，实现公共服务质量持续改进。这意味着公共服务供给将从完善基本公共服务体系转变为追求高质量的多元供给，从追求“数量”发展为追求“质量”。这既是公共服务供给发展变革的必由之路，也是公共服务质量持续改进的内在需求。在建设服务型政府的目标导向下，通过实施公共服务标准化，推行公共服务电子化与智能化，引入公共服务购买机制和设立公共服务质量奖等措施，我国在公共服务质量持续改进上取得了明显的进展[9]。但是，现有公共服务供给体系活力能力不足，高质量公共服务供给仍然面临着精准性、有效性、适应性、灵活性不足等问题，尤其是在供给主体方面，在供需矛盾的作用下，我国公共服务供给历经了从政府垄断到市场机制探索、社会力量引入再到目前政府主导、多元供给的过程，在多元化的公共服务供给实践中，政府购买公共服务大多集中在养老、文体、基建等项目上，教育、卫生和社会保障等公众需求度高的领域则很少被纳入政府购买服务的范围[10]。优化公共服务供给机制，完善政府购买公共服务的制度安排，以整体性思维推进公共服务供应链的变化，提升公共服务供给质量，有助于实现公共服务高质量供给的功能整合与效用叠加，推动新时代公共服务质量的持续改进，从而更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步。 二、提升公共服务供给质量的内在障碍 提升公共服务供给质量依托于以人民为中心、以社会为基础、以市场为依托、以政府为保障的联动循环机制[11]。但是，在公共服务需求表达与政府、市场和社会回应民众需求，以及民众在公共服务供给绩效与满意度反馈后修正需求表达的循环过程中，政府、市场、社会与民众在公共服务供给期望与回应上面临的能力不足或体制机制障碍，导致公共服务供给无法精准回应民众需求，阻碍了公共服务供给质量的提升。 从政府层面看，提升公共服务供给质量的内在障碍主要表现在以下几个方面。 一是权责划分机制模糊。政府间财政事权和支出责任的合理划分是提升公共服务供给质量的财政保障。党的十九大报告强调必须建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。但是，即便2018年2月国务院颁布了《基本公共服务领域央地共同财政事权和支出责任划分改革方案》，省级以下的政府间权责划分仍尚未得到明显改变[12]。除国防、外交、海关等极少数全国性公共服务供给职责主要由中央政府承担外，其他公共服务大多是由中央到地方的五级政府同抓共管[13]。上下级政府间职责同构、事权范围模糊、支出责任不明等问题导致公共服务供给在财权逐级压缩的过程中丧失了整体性，甚至引发上级政府掌握较多财力却推诿相应的支出责任，财政汲取能力最弱的基层政府由此陷入事权和支出责任沉重的困境，阻碍了基层政府提升公共服务供给质量的能力。
