一、引言：生态补偿研究的传统视域及生态综合补偿自主权的提出 自十八届三中全会将生态文明建设定位为国家全面深化改革的重要内容以来，政府生态治理法治化成为生态文明体制改革的核心。生态文明体制实践改革必将促进环境法的发展。利用法律规范、法律原则和法律逻辑来分析生态文明体制改革中的实践问题，成为环境法研究新的阵地。面对这种革新趋势，作为生态文明体制改革重要内容之一的生态补偿制度，其研究范式也应作出必要的调适与完善，以回应生态补偿实践中出现的新问题和新趋势。 在法学领域，生态补偿自提出伊始就被认为是利益衡平的工具，相关研究围绕谁来补、补给谁的责任分配机制进行。责任分配机制意在明确生态补偿义务主体和受偿主体，但现实中生态产品服务具有复杂性，生态补偿主体难以清晰界定，且责任分配机制易抹杀生态补偿对环境正外部性补偿的实质。在此基础上，基于生态补偿以激励为核心内涵[1]的思想，学者提出应从权利确认的角度明确生态补偿的受偿条件和受偿主体[2]，生态补偿法律宜通过权利确认进而识别、确认、表达、维护相关利益，以实现长效激励[3]。生态补偿发展研究集中于单一性的权利维度，寄希望通过对受偿主体法律权利的确认与保障，真正实现对生态产品服务作出具体贡献的个体的利益，以激励生态产品的持续供给。但事实上，生态产品的持续供给受到多种因素的影响，生态补偿法律关系也呈现出复合性和阶段性，不仅包括资金来源阶段补偿义务主体和受偿主体之间的权利性补偿关系，还延展到补偿落实阶段政府纵向的权力性补偿关系。要理清生态补偿法律关系的全貌，研究中还需要将追求生态补偿整体性绩效思维纳入权利思维，完成生态补偿全过程的法律调控，以实现生态产品的可持续供给。 尽管生态补偿法律研究少有问津生态补偿落实和绩效问题，但生态补偿的实践难题引发的国家政策调整已经为此方面的法律研究提供了指引。2019年11月15日国家发展改革委印发了《生态综合补偿试点方案》(以下简称《方案》)。该《方案》要求在安徽、福建、江西、海南、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、青海共10个省50个县推广试点生态综合补偿，通过创新生态补偿资金使用方式，实现生态保护与经济发展的整体性效益。为了能更好地实现地方生态补偿整体性效益，尊重地方政府落实生态补偿阶段的职权，必须完善地方政府生态补偿的权力基础。基于此，应认真对待地方政府生态补偿中权力存在的理论逻辑。在法视角下，地方生态综合补偿要实现的整体性效益可理解为地方政府的生态利益和资源利益的整合[4]。地方通过生态保护提供稀缺优质的生态产品，满足人民的需求，构成地方生态利益；地方通过生态补偿得以合理开发利用自然资源，提升自我发展能力，实际上是资源利益的外在表现。生态利益和资源利益因源于具有公共物品属性的生态产品，具有典型的公共利益属性。生态利益和资源利益作为具有人权属性的平等发展权的客体[5](P40)，对于地区这一整体而言具有私益属性。依据法益理论，“权利是法律直接承认的私人利益或者是法律承认的私人利益主体赖以谋求利益之手段，权力则是代表公共利益，用以谋求公共利益之手段”[6]，生态利益和资源利益的实现应依靠权力或权利手段。生态综合补偿旨在实现生态利益和资源利益的综合性利益，因而，对其研究应该植入权利或权力的思维。 《方案》要求地方自主创新，2018年《福建省综合性生态保护补偿试行方案》提出，“省直相关部门应赋予实施县统筹安排项目和资金的自主权”。国外Ezzine-de-Blas D.等认为生态补偿应有合理程序设计，应考虑空间定位、支付差异性和条件性等[7]；Ola O.等认为不管是现金、实物或其他支付模式都应符合当地实际需求，存在随着时间推移双赢效果越低的可能性，因此必须保障长期的充足的资金[8]。哥斯达黎加通过《森林法》建立了森林生态补偿专门管理机构FONAFIFO，这是一个具有独立法律地位的半自治机构，享有资金管理方面的自主权[9](P116-132)，这些文案与论述给了本文研究的思路，进而提出了生态综合补偿自主权的概念。自主权包含了积极性权力和防御性自由①，积极性权力赋予地方政府生态综合补偿自由裁量的空间，防御性自由有利于地方生态综合补偿权能对抗外部性的干预，有利于生态综合补偿的切实实现。于此，生态综合补偿自主权如何界定，探寻其正当性及理论渊源，分析其发展历程及内容拓展，并为其勾勒法治路径框架，成为本文行文的逻辑与主旨。 二、生态综合补偿自主权的定义与解读 何谓生态综合补偿自主权？本文认为，生态综合补偿自主权是指地方人民政府(省级、市级和县级政府)，以实现生态改善和经济发展“双赢”整体性效益为目标，在法律政策范围内自主整合使用管理生态补偿资金、统筹生态补偿方式及对抗外部干预的资格或能力。对这一概念内涵的解读可以从以下几个角度着眼。 第一，生态综合补偿自主权宜为地方政府享有。生态综合补偿要求统筹补偿资金、补偿方式、补偿效益。全国范围内生态综合补偿自主权是有差异的，各个地方自然资源禀赋不同，生态补偿的重点不同，生态产业或生态建设重点各异，生态综合补偿自主权的主体范围、职权对象和监管方式等方面都有差别。生态综合补偿自主权中“自主”二字是关键词，意味着自己做主，发挥主动性和积极性，因此生态综合补偿自主权宜为地方政府享有，并主要通过地方性立法进行规定，这样更易收到因地制宜效果。 第二，现阶段，生态综合补偿自主权是行政性放权的结果，长远来看应该法制化。从词源来看，生态综合补偿自主权不是宪法和法律语境下的规范概念，提炼于国家生态综合补偿政策，如《关于打赢脱贫攻坚战的决定》《关于健全生态保护补偿机制的意见》《生态扶贫工作方案》以及《生态综合补偿试点方案》等政策性文件。中共十九大报告强调“赋予省级及以下政府更多自主权”，“使地方政府切实拥有谋事、干事、成事的充分自主权”。体现了国家行政管理简政放权改革的思路，自上而下的放权是其核心思想。长远来看，生态综合补偿自主权应该法制化。此自主权的赋予符合《中华人民共和国宪法》规定的“充分发挥地方的主动性、积极性”的法律精神。生态综合补偿本身是一项具有较强政策目的性的制度，只有以法律形式加以规范，并辅以相应的监督责任机制，才能使其目的得以充分实现。
