一、引言 全国老龄办、民政部、财政部2016年10月发布的第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，我国失能、半失能老年人已达4063万人，占老年人总数的18.3％。失能老年人口规模的迅速扩大已成为我国人口老龄化的重要特征之一[1]。有学者预测，到2050年，我国失能老年人口数量将达到1.29亿，届时60岁及以上老年失能人口的比重约为28.8％[2]。这意味着，到21世纪中叶，我国每四位60岁及以上老年人中就有一位是失能老人。失能老人数量的迅速攀升对我国现有的以家庭照护为主、机构照护为辅的长期照护模式提出了挑战：一方面，随着家庭结构逐渐少子化、核心家庭比重不断增加以及女性劳动参与率的提高，提供家庭照护的人员数量在逐渐减少，家庭的照护负担逐步加重，导致传统的家庭照护模式难以为继；另一方面，公办养老机构资源稀缺，主要接收“政策内的特殊老年人”①，对非政策内的失能老年人提供的床位十分有限，而民办养老机构因接收失能老人所需承担的责任和风险较大，要么拒不接收，要么与老人家属签订苛刻的免责条款，且费用高昂，导致大多数家庭难以承受。在此背景下，为了解决失能老人的长期照护问题，自2016年以来，我国一些地方政府开始建立老年人长期照护制度。例如，青岛市在全国率先运行了长期医疗护理保险制度，为城乡失能老人提供专业医疗护理、护理院医疗护理、居家医疗护理以及社区巡护等；南通市建立了基本照护保险制度，为市区内的失能人员提供居家上门服务、非医疗机构照护服务以及医疗机构照护服务；北京市海淀区通过建立居家养老失能护理互助保险制度，为行政区内的失能老人提供居家照护服务。从全国范围来看，目前老年长期照护制度是在局部范围内试点，仍未在全国层面全面展开。在我国失能老龄人口规模迅速扩大、照护需求快速增长、现有的长期照护模式面临挑战的现实下，失能风险已成为国家风险，国家层面老年长期照护制度的建立已刻不容缓。 关于如何构建老年人长期照护制度的相关议题已引起学术界的广泛关注。杨团(2016)[3]基于我国失能老人长期照护面临诸多问题的现实，建议国家尽快将老年长期照护制度设计列入重大政策议程，并从宏观、中观和微观三个角度提出了总体规划。刘军、程毅(2017)[4]基于“就地老化”的社会政策设计理念，提出我国应该构建具有合理的长期照护模式、充足且优质的人力资源、长期护理保险制度与长期照护津贴制度共存的老年长期照护制度。陆杰华、沙迪(2018)[5]提出了我国失能老年长期照护政策改革的五个重点：构建完整的失能政策体系、促进服务供给、完善人才机制、构建长期护理保险制度和健全家庭照护支持体系。曹信邦(2019)[6]基于个人或家庭已经难以承受失能老年人长期照护财富损失的现实，提出我国需要构建财务供给多元主体的融合机制，以保障失能老人有品质的生活。 综合来看，现有研究主要从影响我国老年长期照护制度构建的制约因素出发，讨论应该如何改革与完善的问题，而忽视了我国的现实环境已为老年长期照护制度的构建提供了怎样的有利条件。安德森(2009)[7]认为，在进行制度构建研究时，需要考虑制度建立赖以发生的政策环境，因为政策环境既限制又指明了制度构建者的行动方向。其中政策环境主要包括政治、经济、文化、基础设施、人力资源等方面，政策环境所指明的方向可以理解为政策环境为制度构建所提供的有利条件。在制度建立时，政策环境所提供的有利条件应作为优先考虑的因素，其原因是：一方面，目前已有的资源是构建制度的基础，基于现有资源所构建的制度是符合国情的；另一方面，完善的制度不是一蹴而就的，而是需要在构建的基础上逐步优化。制度与政策环境是相互影响且动态发展的，即政策环境会因制度的发展而发生变化，制度也会随着环境的变化而不断的改进与完善。因此，在构建老年人长期照护制度刻不容缓之时，我们需要更加关注于中国的政策环境已为老年人长期照护制度的构建提供了哪些支持。 二、建立老年人长期照护制度的意义 (一)建立老年人长期照护制度是完善社会保障制度体系的基本内容 失能作为长寿时代的最大风险，是新时期社会保障制度面临的重要难题。长期以来，失能老人的长期照护问题未引起政策制定者的关注，导致与失能老人相关的保障政策碎片化的分散在各种养老保障、医疗保障政策中，造成了针对失能老人的专项性老龄政策的缺失以及长期照护服务供给严重不足的现状。老年人长期照护制度的建立将是解决上述问题，并推动更加公平可持续的社会保障制度建设和完善的基本路径。 首先，建立老年人长期照护制度是发达国家化解老年人失能风险的普遍举措，对完善我国老龄政策并实现发展成果更多、更公平地惠及全体人民的社会保障目标具有重要意义。从国际视野来看，英国是第一个为需要长期照护的老年人提供正式照护支持的国家，其政策演进过程经历了慈善济贫时代，残补式的福利时代，社区照护时代、混合经济时代以及扩大照护覆盖范围时代五个阶段[8]。英国于1991年颁布的《社区照护白皮书》明确了老年长期照护体系建设的基本细则。美国是最早提出长期照护概念的国家，于1965年通过了《社会福利法案》和《老人法》，促使失能老人的机构照护进入快速发展阶段[9]。长期护理保险制度起源于荷兰，在德国得到了迅速发展。1994年德国联邦议会颁布的《长期护理保险法案》规定了失能老人的长期照护费用以风险共担的方式由雇主和雇员共同承担。日本与韩国分别在1997年和2007年建立了长期护理保险制度。尽管不同发达国家老年长期照护制度的形式与政策内容有所差异，但建立长期照护制度已成为普遍实践。这既是发达国家应对人口老龄化、高龄化的应然之举，也是保障失能老人社会保障权益的必然选择。我国作为适度普惠型福利制度的国家，失能老人本应是社会保障制度重点关注的群体，然而老年人长期照护制度的缺失，导致失能老人长期处于政策盲区，不能享受政策支持的长期照护服务。长期照护制度的建立将弥补这一缺陷，促进社会保障制度体系的逐步完善。
