DOI:10.19735/j.issn.1006-0863.2020.09.09 一、引言 在新冠肺炎疫情对经济发展和企业生产经营产生重大冲击的背景下，社会各界围绕是否应该取消住房公积金制度给企业减负这一问题进行了大辩论，并演化成一场对住房公积金改革目标与方向的大讨论。然而，住房公积金涉及上亿缴存职工，资金池规模达到数万亿元，牵涉面很广，利益关系复杂，对其改革需要高度谨慎。住房公积金不管是废除还是进行任何实质性改革，都必须建立在对其制度属性和功能定位的深刻反思与剖析基础之上。 回顾中国住房公积金制度的历史由来，可以知道，这项制度诞生于20世纪1980-1990年代城镇住房制度改革的大背景中。当时城镇住房制度改革的任务是，为适应经济社会发展需求，需要尽快实现福利公房个人化、实物住房商品化、住房消费货币化、住房分配市场化、住房供应商业化和住房管理社会化等任务。[1][2]在当时的住房制度改革实践中，资金短缺是主要的瓶颈障碍。为此，1991年上海市政府借鉴新加坡中央公积金制度(Central Provident Fund)，从构建住房建设与消费资金由国家、企业、个人共同分担的机制设计出发，率先在上海的国家机关和企事业单位职工中建立住房公积金制度。这个制度创新很快被全国很多城市所仿效。基于大规模试点的成功经验，1994年7月国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发[1994]43号)，提出在全国范围内全面推行住房公积金制度。实践证明，实行住房公积金制度对推进城镇住房货币化改革贡献巨大。[3]虽然住房公积金制度看似一项“舶来品”，但在引入之初和后来的演变过程，都充分结合中国不同阶段的国情，做了大幅的再造。[4]因此，住房公积金是一项具有中国特色的政策性住房金融制度。 时至今日，中国的住房公积金系统已经成为世界上规模最大的政策性住房金融系统。[5]住房公积金制度在增加住房市场资金供应、改变城镇居民住房观念、促进城镇居民住房消费、推动住房市场化改革进程等方面做出了重大历史贡献。[6]-[9]但在中国改革再出发的新时代背景下，我们应该客观、辩证地意识到，住房公积金制度在当下的经济社会环境中日益暴露出很多不适宜性。尤其自近十年来，住房公积金制度在管理和运行中的种种问题受到越来越多的社会关注，制度公平、政策效率、运行风险等维度的讨论和诟病层出不穷。应该说，政府主管部门也在积极反思住房公积金制度在当下的新功能新定位，改革方案的研讨一直在组织中，也有一些局部措施如加强资金管理的信息化、加快公积金资金异地流转等落地实施，但总体作用效果有限。当前各项公共政策应对疫情冲击的大讨论中，住房公积金存废问题之所以成为突出焦点之一，说明社会各界对其已有改革的步骤与内容都并不满意，在呼唤更加系统全面和能获得公众高度认可的改革。 然而，住房公积金制度改革必须放在新时代新型住房制度构建的大背景中讨论。党的十九大报告明确指出，为了尽快实现全体人民住有所居，需要建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。在此要求下，解决当前住房市场不平衡、不充分的发展矛盾，需要构建房地产市场平稳健康发展长效机制，其中就包括高效的政策性住房金融体系的强有力支持。从国际经验来看，政策性住房金融体系在促进实现人人住有所居、住有宜居中发挥着关键作用。[10]住房公积金体系无论从政策地位，还是资金规模和覆盖范围，都具备成为新时期政策性住房金融体系主体的优势。需要指出，住房公积金制度改革是项系统工程，不能操之过急而要十分慎重，需要追根溯源，从深究制约住房公积金制度高效可持续运行的关键症结所在开始，做好顶层设计。本文从反思住房公积金的制度属性与功能定位出发，论证其制度设计中保障和互助二元目标存在内生性冲突，并从化解二元目标的矛盾出发，为住房公积金制度的重新定位和转型发展提供理论参考。 二、关于住房公积金制度本质与属性的探讨 根据住建部、财政部和央行发布的《全国住房公积金2018年年度报告》(建金[2019]59号)，2018年底我国住房公积金缴存资金余额规模已达5.79万亿元，当年缴存2.1万亿元，当年实际参缴职工人数超过1.44亿人，当年提取1.47万亿元，当年发放公积金贷款253万笔金额合计1.02万亿元，年末结余资金8023亿元；同时，公积金管理中心遍布全国，超过340余个，从业人员达到4.38万人。由此可见，无论是资金体量还是参与群体规模，住房公积金制度的影响力都十分巨大。这也意味着，对住房公积金制度的任何改革都需格外慎重。探究住房公积金的制度属性及功能定位究竟是什么，需要回答以下一系列重要的理论问题。 首先要回答的问题是，住房公积金的资金属性到底是什么。按照现行《住房公积金管理条例》(下文简称《条例》)的规定，职工个人缴纳金额和单位为其缴纳金额均存放到职工私人账户，实行专户存储，缴存金额属于职工个人所有。从这个意义上说，住房公积金带有明显的私有性质。回想20世纪90年代初上海的政策试点中，住房公积金就被明确定位为“民间互助基金”，这一表述清楚地界定了住房公积金资金的私有性质。[11]在此后全国范围推行住房公积金的政策框架中，也一直凸显公积金是一种国家支持的社会互助基金，意图通过金融互助方式提高缴存公积金者的住房消费支付能力。但从《条例》中又可以发现，住房公积金资金在实践中是由住建部、财政部和人民银行三方共管，即住建部获得了公积金的代管权，财政部获得了公积金增值收益的支配权，人民银行则对公积金的存贷利差和各项金融活动享有监管权。这些设计导致了公积金资金的私有属性被逐步淡化弱化。在住房公积金资金的私有性逐渐弱于公有性的同时，该制度设计的深层次矛盾也逐渐显现出来。
