一、问题的提出 新冠肺炎疫情肆虐全球。这次新冠肺炎疫情，不仅严重威胁人类的生命健康安全，更对人类发展造成了前所未有的巨大挑战。传统的风险管理、危机管理和应急管理，已经难以完全适应此次疫情带来的跨界危机，因而仅用传统或单一的视角，难以处理这场日益复杂的跨界危机。 与2003年“非典”相比，我国抗击此次疫情的应急管理能力和水平都有了极大提高。我国疫情发生后，大致经历了两个阶段：其一是疫情适应期。新冠肺炎是一个全新病毒，其主要危害性和传播途径等，需要一定时间观察和研究。在这一时期，我国一边寻求治疗方案，一边对新冠疫情进行控制。其二是快速防控期。随着对病毒特性的逐渐掌握，我国快速反应，利用强行政动员手段，充分发挥体制优势和制度优势，通过封锁武汉、修建火神山医院和雷神山医院等措施，快速取得疫情防控阶段性成果。值得一提的是，我国在此次疫情中所采用的行政动员和其他非医学手段，对最终取得抗击疫情的决定性成果具有举足轻重的作用。 具体而言，跨界危机治理特征的举措包括：首先，通过建立中央新冠肺炎领导小组，全面加强中央对全局的指挥和把控能力，从而组织起一场国家层面的疫情阻击战。其次，建立国务院联防联控机制，便于各行政职能部门之间协调配合，应对不断上升的疫情防控和其他相关次生灾害所造成的需求，同时保持与公众的有效沟通，及时发布疫情最新数据和防控成果。再次，通过军民协同，采用对口支援的方式，快速补充“疫情中心”地区的医疗卫生保障资源，将不确定因素降至最低。 这次新冠疫情爆发也提供了一个契机，让我们重新反思福利发展模式与应急管理体制之间的关系。尤其应该思考的是，跨界危机治理应该如何与福利体制有效结合起来，充分发挥政府的政治动员和福利体制优势，为民众在最危难时刻提供保障和服务。鉴于此，本文着重讨论福利体制建设与跨界危机治理之间的关系：一是探讨当前我国福利体制的短板为何，以期改进危机应对；二是从总体安全观视角，讨论我国应急管理体制应该如何与福利体制建设紧密结合。此外，本文还结合英国的制度设计理念与经验教训，系统阐释福利体制对于跨界危机治理的重要功能，为确定我国福利发展模式以及下一步整个国家治理能力的全面提升提供理论借鉴。 二、危机治理的三种视角与福利体制的风险对冲 新冠肺炎疫情研究中，一大批学者都将视线集中在一些特定的领域如公共治理机制(高翔、郁建兴，2020)、疫情爆发对各领域的影响(彭宗超等，2020)、公共卫生学科体系短板(杨芊等，2020)以及社会治理(顾昕，2020)等。通过对已有文献的梳理可以发现，较少有学者将应急管理与福利体制进行关联，也鲜有文献进一步将跨界危机治理与福利体制相关联。应当看到，福利体制不但能够应对各种不确定风险(Starke et al.，2013)，而且可以降低这些风险对于个人、家庭、市场以及国家的冲击和破坏(Spicker，2017)。一般来说，当公共卫生事件爆发后，福利体制是稳定社会、刺激经济、维护政治的重要制度保障。同样，新冠肺炎这样前所未见的跨界危机，更加离不开福利体制与应急管理体系的协同。 当前，对于突发事件的治理研究主要存在三种视角：其一是风险管理视角。这一视角与贝克(Ulrich Beck)提出的风险社会理论密不可分，贝克(Beck，1992)强调积极主动应对风险发生。钟开斌(2007)认为，风险具有极强的不确定性，因而特别关注针对不确定因素的源头治理。另外，风险管理视角关注风险与社会的关联性(唐钧，2018a)，十分注重对各种不确定风险的日常管理或长效机制的建立(唐钧，2018b)，提倡以预防为主、争取标本兼治，从根源上避免风险爆发。 另一种研究视角是危机管理视角。这一视角强调对危机的过程管理，或对危机的全局掌控。这一研究视角提倡对危机爆发的事前、事中、事后全过程实施动态管理和系统治理(张成福，2003)。这一视角的研究者将重点聚焦于公共危机预警机制的建立，重视对危机管理的激励制度构建，重视公共危机爆发后的控制与应对、恢复与重建等(钟开斌，2014；范澄维等，2017)。因此，危机管理决策过程也是这一视角研究的重中之重(薛澜等，2003a)。 第三种研究视角是应急管理视角。应急管理视角以事件为导向，强调公共安全管理的“非常态属性”。这一视角认为，突发事件或风险爆发后，应急管理主体如政府应该尽快对事态进行控制(薛澜等，2003b)。这一视角强调，政府应该对突发事件采取一系列有条不紊、有组织有计划且非常规的应对措施，从而最大限度地消除突发事件对整个国家的影响(薛澜、钟开斌，2005)。应急管理视角强调，应急管理相关制度和内容都属于“非常态管理”。因此，这一研究视角对于制度构建、应急能力提升，以及政府在整个应对突发事件扮演的角色和作用非常关注。在现实层面，近年来我国应急管理事业发展非常迅速，建立了“一案三制”的应急管理体系(高小平、刘一泓，2008)，应急管理部也已经成为我国重要的行政管理部门。 实际上，三种关于跨界危机治理的视角各有千秋、各有侧重(见表1)。新冠肺炎疫情在三种视角中，可以分别被定义为风险、危机和突发事件。理解新冠肺炎疫情这类事件的侧重点，分别是从事件的不确定性、过程和事件本身出发的。三种研究视角的解决方法，分别是源头治理、建立预警机制和事态控制。但是事实上，这三种研究视角在应对新冠肺炎这类跨界危机时，都会显得不尽如人意。例如：风险管理本身就充满了不确定性，很难对无法预见和预防的灾害进行提前应对；危机管理视角注重全过程管理，但是往往很难形成一套有机统一的整合体系；应急管理视角则在应对跨界危机事件时显得十分无力。
