金融危机爆发促使美国进行“大萧条”以来最为重大的金融监管改革，监管日益强化。2008年，奥巴马政府在金融危机的惨痛教训下，开始对金融业进行严格监管，出台了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》(以下简称《多德—弗兰克法案》)以及极为严格的沃尔克规则(Volcker Rule)。①但是，自特朗普竞选总统开始，放松金融管制的呼声渐强。特朗普在竞选阶段就对沃尔克规则提出严厉的批评，认为沃尔克规则对大型金融机构进行的严格监管，抑制了华尔街金融创新并降低了美国在国际金融体系中的竞争力。其一上台就放松了对金融体系的管制，重点是修改沃尔克规则，提高美国金融体系的效率和国际竞争力。作为《经济增长、放松监管和消费者保护法案》中最为重要的内容之一，“沃尔克规则”修订案于2019年8月20日获得美国货币监理署和美国联邦存款保险公司的批准，美国金融监管放松走向了新高潮。美国金融监管呈现从强化到放松的十年轮回。 在美元霸权体系下，美国拥有全球最发达的金融市场，其金融监管政策对于全球具有显著的外溢效应。随着美国货币政策调整、税制改革以及实质放松金融管制，其他经济体可能面临较为显著的金融波动和经济冲击，甚至产生系统性的影响。反观中国，过去数年实施的是日益严格的金融监管，在以去杠杆为主导的政策调整中强化了对金融机构和市场的调控与监管，金融机构的风险暴露可能有所缩小。但是，面对国内经济增速放缓的压力，中国金融体系的韧性和弹性能否提高仍有待观察。中国与世界经济的互动日益深化，美国货币政策转向和金融监管放松所带来的外溢冲击及其应对策略值得深入研究。本文旨在系统梳理近十年美国金融监管政策的演进过程及核心内容，评估其产生的全球影响，对比中美金融监管改革的差异并分析原因，进而提出相应的政策建议。 美国近十年的金融监管：从强化到放松 纵观美国金融监管史，既是一部沿着“金融危机—强化监管—金融自由化—放松监管—金融危机”螺旋式发展的历史，也是一部权衡金融监管与金融创新、经济繁荣、国际竞争力之间关系的历史。1999年的《金融业服务现代法案》取消了《格拉斯—斯蒂格尔法》中关于金融业的跨州经营和分业经营的限制，放松了对于整个金融市场的监管，是美国次贷危机演进为全球金融危机的制度根源之一。 (一)奥巴马政府的强硬监管 正是基于2008年金融危机的惨痛教训，奥巴马总统在上任后采取多项措施，积极推动金融监管改革，致力于应对系统性金融风险并增加金融体系透明度。2009年11月，美联储发布《监管资本评估计划》，主张开展严格的资本压力测试，防范银行流动性风险。2010年，奥巴马政府先后颁布《多德—弗兰克法案》和《综合资本压力分析与回顾法案》，分别在防范系统性风险和保证银行流动性领域作出更严厉的规定。2012年，美联储推出禁止银行自营交易、投资对冲基金和私募资金等的《沃尔克法则》。2014年，美联储发布《强化审慎标准法案》，加大对银行系统性风险的管理，要求更严格的资本和流动性压力测试；同年颁布《海外账户税收合规方案》，对境内外系统性重要机构进行同等监管。② 《多德—弗兰克法案》是改革中最为重要的立法，其核心思想是强化宏观审慎监管和保护消费者权益，重点解决系统重要性金融机构的“大而不倒”问题，并建立系统性金融风险处置框架。主要内容包括：一是重构监管体系，宏观审慎监管和微观审慎监管并重。《多德—弗兰克法案》重点围绕系统性金融风险处置，统筹推进建设一个跨行业的监管协调机制，并对监管缺失进行修补。二是填补监管空白，规范金融市场，强化银行的风险控制。改革新增了部分法规条例填补针对对冲基金、私募基金和信用评级公司的监管空白。三是引入沃尔克规则，严格限制银行从事高风险业务。沃尔克规则禁止交易资产和负债总额在100亿美元以上的银行进行自营交易、投资对冲基金等高风险业务；交易资产和负债总额在100亿美元以下的银行机构虽然可以在自有账户中进行一定程度的自营交易，但是需要遵循合规程序；沃尔克规则建议设定高管问责制度，要求银行的首席执行官承担更多责任，从而遏制管理层的投机动机。四是新设相关金融监管机构，加强对金融消费者和投资者的保护。美联储整合7个具有消费者保护性质的部门成立金融消费者保护局，局长由总统直接任命，具有独立的监管权。同时，美国政府在证券交易委员会下设投资者顾问委员会和投资者保护办公室。五是加强跨境机构监管，重点强化跨境金融机构的资本金和业务规范。 (二)特朗普政府放松管制 《多德—弗兰克法案》出台后，相关监管措施逐步落地实施。根据美国达维律师事务所统计，截至2016年7月19日，《多德—弗兰克法案》要求的390条具体监管规则中，已有274条(占比70.3％)监管规则落地，36条(占比9.2％)监管规则尚在修订过程中，整体己基本落地。③但是，随着这些强化措施的实施，各类问题与争议也在不断显现。 第一，监管权力适度性问题。从监管体系层面来看，多头监管逐渐暴露出部分监管主体权力过大，监管对象、职责、领域不清晰，以及监管竞争等问题。例如，“生前遗嘱”是系统性重要机构在正常经营的情况下拟定其遭遇危机时的紧急应对和破产处置方案，该方案是否通过主要依靠美联储的主观测定，这赋予美联储过大的权力。金融危机后监管政策改革完成后，需要有一个休整期。在此期间，监管部门需要充分评估改革的影响，同时对可能的越位和缺位进行改正和修补。④ 第二，针对沃尔克规则存在重大分歧。由于牵涉多方的重大利益，沃尔克规则在制定之初并没有得到统一的认同，以至于奥巴马总统威胁使用否决权才勉强得以通过。沃尔克规则付诸实施后争议不断，主要集中在以下几个方面：一是沃尔克规则“一刀切”式禁止自营业务和投资相关基金，削弱了银行创利和风险规避能力：二是规则中关于自营交易、代理客户交易和做市交易的定义过于模糊，主要依赖监管者的主观解释，具有一定的操纵空间；三是金融机构之间的风险隔离并不彻底，部分银行为规避监管，包装自营业务至资产管理部门，总体上并未降低风险；四是沃尔克规则合规成本过于高昂。据美国银行家协会估算，金融监管机构将投入660万个工作小时推动该规则的实施，180万个工作小时用于执法。同时，银行也必须增加3000个沃尔克规则的合规工作岗位，使银行和投资者承担约3.5亿美元的额外成本。⑤
