我国第三支柱养老保险覆盖人群界定与参保规模政策仿真

      “渐富快老”已成为我国的社会现实。国家统计局的数据显示：截至2018年末，我国60周岁及以上人口已达2.49亿，占总人口的17.9%。根据浙江大学人口大数据与政策仿真工作坊的测算：到2030年，我国60周岁及以上的老年人口占比将升至26%，年均增加0.67%。然而，长期以来，我国居民投资养老的积极性不高，退休人员收入结构单一，往往面临退休后收入水平堪忧的情况，其生活质量的保障也面临着巨大的挑战。随着我国经济增速的放缓以及人口“超老龄化”、“超高龄化”的到来，老年人口对国家的养老依赖将导致我国第一支柱养老保险的支付压力日益增大。在严重老年人口社会到来之前，未来十年是我国应对巨大养老压力的重要窗口期，是我国完善养老保障制度以应对高速老龄化的绝佳时期。

      2018年2月，人社部、财政部联合启动建立养老保险第三支柱的工作。养老金“多支柱”模式是世界银行倡导的养老保障改革的最佳方案(李连芬、刘德伟，2011)。从国际经验来看，构建第三支柱养老保险制度已成为各国养老金体系改革的共同趋势，仅仅依赖第一支柱的国家如希腊，则从反面证明单一的养老金体系难以应对人口、经济和社会带来的多方面挑战(董克用，2019)。第三支柱养老保险制度的建设对于完善多层次养老保险制度体系、积极应对人口老龄化具有重要意义。随着个人税延型养老保险产品试点的推行，推进我国第三支柱养老保险制度的建立势在必行。

      一、我国第三支柱养老保险的基本功能和目标定位

      (一)我国第三支柱养老保险的基本功能

      我国养老保险制度遵循国际通用的“三支柱”体系。2018年人力资源和社会保障事业发展统计公报显示：截至2018年，我国参加第一支柱养老保险的人数达9.43亿，基金累计结存5.82万亿元。自2004年，我国开始建立第二支柱养老金，到2018年末，我国已有8万多户企业建立了企业年金，参保职工约2.4千万，基金累计结存1.48万亿元。我国养老金“一柱独大”，第二支柱发展能力有限的特征明显。如图1所示，2012年后，第一支柱养老金参保率的增长逐渐放缓，年均增长0.35%，2018年参保率高达81.60%，已接近极限。

      

      图1 我国基本养老保险参保情况(1989-2017)

      数据来源：笔者根据人力资源和社会保障事业发展统计公报公布的参保人数测算。

      据测算，2018年我国的经济活动人口已达11.45亿，仍有2.22亿人口没有进入第一支柱养老金的保障范围。在第一支柱已接近覆盖极限的情况下，“保基本”的职责需要靠其他的制度设计来承担。从国际经验来看，第三支柱养老保险制度更为灵活，养老金的积累以个人账户为核心，不受工作单位和地点的限制，不同工作性质、不同收入水平的群体都能参与其中。对我国而言，第三支柱养老保险对于我国养老保险制度的“广覆盖、保基本”具有重大意义。

      (二)我国第三支柱养老保险的目标定位

      作为市场管理的自愿性养老储蓄——第三支柱是由个人在国家相关政策的鼓励下自主建立的，旨在提高退休者的老年生活水平。企事业单位的职工、个体户等具有稳定工作的人群基本已被养老保险第一和第二支柱覆盖，为实现全体社会成员的“老有所养”，在以我国境内全体经济活动人口的基础上，第三支柱养老保险应以三大“不稳定”群体为覆盖重点，即流动人口、农民工及其配偶、外籍人士。这部分群体流动性强，应该成为第三支柱养老保险制度落地的原动力，成为重点保障对象。

      首先，《中国流动人口发展报告2018》显示：2017年我国的流动人口达2.44亿。这部分群体因工作、求学、经商等原因，频繁变更生活地点，只有10%的流动人口参加了养老保险。其次，男性农民工是流动人口的主力军，其配偶有部分随其一起成为进城务工的农民工，有部分依然留守于家乡。2011年，农民工的参保率仅为13.95%，85.79%的农民工并未参保(表1)。尽管农民工的参保率在2016年时升至54.12%，但仍有44.73%农民工，约1.29亿人未参保。由于这部分群体大多缺乏参保意识，经常发生不参保和退保的情况。考虑到新农保待遇较低，我国的第三支柱养老保险应该覆盖农民工及其配偶，为农民工家庭提供多重养老保障，防止老年贫困。最后，随着“一带一路”倡议的发展，将有大量的外籍人士来我国经商、置业、留学，成为我国的经贸活动人口。这部分群体的收入一般都比较高，应当被纳入第三支柱的覆盖人群范围。

      表1 农民工参加养老保险情况

	2011	2013	2016
参加	13.95%	36.73%	54.12%
未参加	85.79%	59.46%	44.73%
不清楚	0.2e%	3.81%	1.15%