一、问题的提出 20世纪80年代以来，珠三角快速工业化和城镇化在东莞和中山型塑了独具特色的“地级市直管镇体制”。在扁平化“市管镇”体制下，持续的放权强镇激发了镇域发展的能动性、创造性和活力，不仅孕育出连绵成片且实力雄厚的专业镇，而且推动了珠三角经济社会持续快速发展。但是，随着珠三角转型升级和新型城镇化发展，“市管镇”体制逐渐显露出资源利用碎片化与低效化、基础设施重复建设、城市中心服务功能弱等发展疲态，既不利于区域整合和转型升级，专业镇发展模式又难以为继。因此，“市管镇”体制去路何在就成为一个思考珠三角未来发展需要回答的理论命题。 从既有研究来看，研究者从两个角度进行了回应。一方面，强调专业镇转型升级。尽管研究者意识到专业镇转型升级①以及创新引领②的必然性，但面临着如何实现产业结构升级与优化城镇空间的完美结合③。不仅如此，镇街主导发展模式缺乏对高端要素的吸引力和承载力，难以实现创新驱动发展战略。另一方面，强调行政区划改革是东莞、中山等组团化城镇实现空间整合的关键。④不过，类似“撤镇设区、设立镇级市”等改革倡议难以落地。⑤更重要的是，虽然行政区划改革能缓解碎片化城镇发展困境，但因其缺乏区域发展思维，以致仅限于空间重构的行政区划改革无法完全破解区域发展迷局。⑥因此，珠三角“市管镇”体制去路何在依然需要继续深入研究。 二、尺度重组：新的分析视阈 为了应对全球化和区域一体化时代经济社会重构给区域治理带来的挑战与机遇，尺度重组理论应运而生。与刚性的行政区划改革相比，尺度重组更强调以柔性机制来重塑相关地理单元间关系。所谓尺度，是人文地理学中用于表述不同范围与层级划分框架下空间规模、层次写相互关系量度的基本概念，⑦既包括地域空间又包括附着在地域空间中的社会关系，是空间距离、社会关系和环境因素的复合体。与传统地理学将尺度视为静止且固定并有清晰边界的自然地理景观不同，尺度重组理论强调尺度是一种“社会建构”。⑧在这其中，全球化与区域一体化驱动了地理空间的“流动性”“可塑性”，社会过程不断重新生产和建构原有地理空间结构及组织形式。在此进程中，国家—区域—城市逐渐型塑的水平一体化与垂直一体化组织与过程会不断改变原有的自然地理边界和关系网络，从而实现“地理—社会”二元空间的再生产。基于此，尺度重组理论逐渐被应用于城市治理研究，成为经济社会巨变中城市区域提升发展竞争力的政策工具。因此，作为权力和控制力在国家—区域—城市等不同尺度间变动的尺度重组，既反映了特定的区域政策创新意图，又是一种促进资本积累的空间生产策略。⑨于是，来源于人文地理学的尺度重组理论，既是全球化和区域一体化进程中区域空间生产和区域治理的重要理论视角，又是创新区域发展环境和促进经济发展的重要政策工具。 尺度重组之所以发生，是因为全球化与区域一体化所引发的经济社会巨变重构了国家—区域—城市的“地理—社会”空间。作为一种区域治理策略，尺度重组旨在回应外部挑战、调适权力关系并创新治理，为集聚流动的资本构建新的地理基础和治理机制。⑩在尺度重组理论中，国家—区域—城市不是被动地为全球化和区域一体化“侵蚀”而“空心化”，而是主动通过空间重组和治理再造来重新定义全球化和区域一体化。诚如张京祥所言，国家—区域—城市将尺度重组作为一种应对全球化和区域一体化时代市场缺陷的政策工具，在有限空间内通过调节与配置资源来重构全球化和区域一体化环境中的“流动和可塑化空间”，从而有助于寻找到“粘连”流动资本的更多机会，以增强自身发展竞争力。(11) 在尺度重组过程中，一方面，资源要素流动和发展带来的挑战会使国家—区域—城市的权力延伸到原有地理空间范围之外，从而会引发尺度空间的组织再造。在此过程中，原有空间地理边界依然存在，但因应全球化和区域一体化发展需求的制度安排会对国家—区域—城市的发展形态及其地理空间产生深远影响，从而不断塑造出新的边界。如全球化和市场化催生了类似如珠三角这样的城镇密集区，连绵成片的城镇集群在区域一体化中进而发展成都市圈乃至城市群，原有城镇单元之间的地理边界在此进程中会不断进行重组。另一方面，国家—区域—城市这些地理单元为因应全球化和区域一体化，会不断调适彼此间权力结构和网络关系。如在欧洲国家之间经济一体化发展进程中，从煤钢联营到欧共体再到欧盟的治理变迁折射出欧洲国家之间区域治理制度的持续创新发展过程。因此，尺度重组不仅涉及原有地理单元的地域空间再造，而且涉及地理单元之间的权力关系重新配置和治理制度重新安排。(12) 对于城市发展而言，尺度重组不仅使城市形态和空间结构发生了如空间蔓延、形成多中心区域等重大变化，而且生产了新的城市地域空间组织如驱动了跨域联席会议、跨域府际协议等治理结构和权力关系的调适性变革。简言之，作为经济社会发展驱动的地域空间重构以及附着在地域空间之上的经济、社会、政治关系再造过程的尺度重组，(13)不仅重构了地域空间，而且强调适应性治理制度再造。在东莞和中山等组团化城市发展中，尺度下移催生的多中心镇街竞逐发展在驱动快速工业化和城镇化的同时，也面临着碎片化发展模式难以为继、市域竞争力弱化等困境，以致尺度上移的呼声日隆。但是，简单运用集权—分权二分法已经难以精准把脉当代中国的城市治理变迁过程。(14)因此，尺度重组理论为分析一定地域空间中经济社会发展触发的“地理—社会”二维空间再造提供了有价值的政治经济学分析视角，为转型期中国城市发展的空间重构和治理重塑提供了重要的启发性思路，有助于跳出简单化的“分权—集权”二元发展困境。基于此，本文将基于尺度重组视阈，通过“解剖”东莞和中山如何从放权强镇走向市域整合来思考珠三角“市管镇”体制再造。
