一、引言 问题银行(Problem Banks/Weak Banks)不仅可能给整个金融体系带来系统性风险，甚至可能对经济运行和社会稳定造成严重影响。提高问题银行的治理效率有助于推进高风险中小银行有序退出市场，实现行业内的优胜劣汰，提升行业竞争活力，促进金融供给侧结构性改革；有助于进一步防范系统性金融风险的累积，尽早暴露并解决此前银行业快速增长过程中潜藏的风险和业务结构问题。 当前，国内外学者对问题银行的研究随实践的变化而不断深化。就问题银行的治理机制而言，有学者从国际比较的视角研究了问题银行的识别、成因和化解渠道(陈华和刘志威，2010)；有学者则基于道德风险视角，探索最后贷款人救助政策(Gropp和Tonzer，2016)；也有学者从法律角度比较分析了问题银行退出的法律制度安排(王勇，2011)。现有文献主要聚焦于问题银行成因与危害，对问题银行预警与防范，以及金融危机或问题银行危机，并在此基础上提出了帮助银行恢复稳健经营或有序退出市场的措施，以及银行危机处理的原则：对个别问题银行，一般应以成本最小化为原则进行处置；但如果问题银行由单个蔓延至多个、甚至整个银行业时，应遵循风险最小化原则，通过银行重组、政府救助等方式来加以解决。现有文献对问题银行的治理机制进行系统性论述的较少，对问题银行处置方法研究的具体性、实操性、及时性也较低。 2008年全球金融危机以来，各国对问题银行的治理机制都在不断更新和完善。借鉴这些国际经验，有助于我国稳妥推进存款保险制度，完善市场化、法制化的风险处置制度，有利于降低处置成本、减少道德风险的发生，也有利于优化问题银行治理机制。本文在借鉴国内外学者相关研究的基础上，对问题银行的治理机制进行了系统化梳理，从判定、恢复和处置三方面出发，归纳分析了主要国家对问题银行的治理方案和实践经验，进而反思了我国问题银行的治理实践，并提出了相应的政策建议。 二、问题银行的一般治理流程 问题银行是与“健康银行”相对应的概念，一般是指因长期经营管理不善或受重大突发事件影响等原因，导致偿付能力、流动性存在严重问题或即将出现严重问题的银行(巴塞尔委员会，2015)。问题银行的治理，则是对问题银行采取及时发现、及时纠正、有效恢复、高效退出等措施，以达到避免风险蔓延、维护金融稳定等目的。总体上，各国治理问题银行的主要目的均是为了维护金融体系稳定、降低问题银行存款人和其他债权人的损失，且不同国家在问题银行治理机制设计方面都进行了一定的探索。 (一)美国 美国对问题银行的治理流程主要依照“风险最小化”原则，由联邦存款保险公司(FDIC)作为主要治理主体，引导问题银行的早期纠正、判定及后期的恢复或处置。FDIC共具有三个职能：一是提供存款保险；二是处置倒闭的存款机构；三是对存款机构进行检查和监管。 (二)日本 日本问题银行的治理原则是“金融救助优先于清偿”，尽可能避免让问题银行倒闭。一般而言，当被认定为问题银行后，银行的不良资产将被转卖给存款保险机构下属的资产处置回收机构(RCC)，问题银行的事务将移交给承接银行，或者暂时移交给存款保险机构成立的日本第二过桥银行管理，直到找到愿意承接该破产银行的金融机构为止。 (三)英国 英国参与问题银行治理的主要机构包括央行下属的审慎监管局(PRA)、金融服务监管局(FSA)、财政部等。具体流程为：首先由审慎监管局(PRA)对问题银行进行判定。如果该问题银行是系统重要性机构或其倒闭对经济社会稳定具有严重的负面影响，则由财政部对其暂时进行国有化或公开注资救助(与美国的经营中救助类似)；否则寻求私人购买者(private sector purchaser)承接或暂时由过桥银行接管。若承接机构或过桥银行仅接管其部分资产，则英国金融服务管理局(FSA)会启动资产分离工具、银行管理程序等辅助性工具，处置问题银行的剩余资产。 总结美国、日本英国等实践而言，各国对问题银行的治理一般可以分为三个部分：判定、恢复、处置。首先，根据某一银行经营情况恶化程度，判定其是否为问题银行。其次，根据问题银行的问题严重程度以及银行的系统重要性、对社会经济金融稳定影响程度等因素，决定对问题银行采取恢复还是处置。如果选择恢复，往往需根据具体情况选择资本恢复还是流动性恢复，或二者并用；而如果选择处置，则根据具体情况选择相应的处置方式处理存款人和非存款人的债务问题(见图1)。
图1 国际上问题银行治理机制的一般流程 资料来源：作者总结。 三、问题银行的判定 (一)问题银行的判定 目前各主要经济体对问题银行判定标准存在一些差别，但总体可归纳为四类：一是资产负债率大于100％；二是流动性不足，即无法履约偿付到期债务；三是资本严重损失；四是现有管理机制或风险管理机制面临严重缺陷(表1)。
