城市之于政府存在多个面向，城市既是政府建设的对象、追求增长的手段，也是政府作用于社会的载体。①城市作为社会载体的面向，决定了城市空间是社会关系的产物，也是社会行为的边界，②体现着国家权力与社会的互动关系。然而，目前对社会基层治理的研究视角多从“社会中心论”和“国家中心论”展开，简化了“城市”的实质性内涵。③这使得基层治理创新一定程度上走向“行政强化导向”和“放权自治导向”的二元化发展逻辑。近年来，随着城市大规模崛起和城镇化高速发展，中国城市管理在取得各项成就的同时，面临诸多挑战，特别是北京、上海等超大城市的“城市病”问题突显，城市发展重心正从传统的“粗放外延式”扩张建设转变到新时代“精细化”内涵管理。这一转变过程也契合了现阶段社会基层治理发展的诉求，丰富了基层治理创新的路径。基于此，本文主要考察以下三个问题：(1)当前为何对城市精细化管理与基层治理创新提出了“互嵌”的时代需求？(2)城市精细化管理与基层治理创新如何在地理、技术、制度和权责空间进行互嵌？(3)自上而下“植入式”的城市精细化管理与基层自主创新活力的张力应如何平衡，未来城市基层如何迈向“互嵌式”的精细化治理？ 一、城市精细化管理与基层治理创新互嵌的时代需求 党的十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”，突出了“市域”作为国家治理的载体特质、以及国家与社会之间纽带特质的重要性。从当前城市发展的阶段规律看，城市精细化管理成为城市发展的内生性选择，精细化目标的实现需要嵌入到市域基层的方方面面；而市域社会治理的现代化，需要以精细化的手段，通过基层治理创新对市民需求做出精准响应，提供精细服务。 (一)城市发展规律的阶段性要求 改革开放40多年间，中国地级及以上城市数量增长近3倍；城区人口在1000万以上的北京、上海、广州、深圳成为我国4座超大城市，占全球超大城市总数的1/8。城市的崛起全方位重塑了中国的人口、社会、经济和文化结构，中国从一个以8亿农民为主的农业大国变成以8亿城市人口为主的现代大国。2011年中国城镇化率突破50％的关键点，标志着中国从乡村型社会进入城市型社会，中国社会结构发生历史性变化。城市化实际上“是产业结构的变化，社会结构的变化，城市空间结构的变化，农业社会、农业文化向先进文化的变革”。④这一进程中资本带动人口高速流动、快速聚集，极大改变了人们的生产、生活空间。以“单位制”为主、“街居制”为辅的高度组织化的城市基层治理体系不断瓦解，城市居民不断从熟人社会和城市基层治理体系“脱域”，个体生活原子化、“浮萍化”；城市政府对基层控制“悬浮化”问题突出。在这一背景下，城市政府通过对城市精细化管理方式实现国家权力向基层延伸成为必然之举。 与此同时，纵观历史上各国城镇化进程规律，随着城镇化率超过50％，在取得各项发展成就的同时，也是环境危机、城市问题和社会矛盾不断累积爆发的关键点，城市发展需注入新的发展理念，转型升级。如，1851年英国率先达到50％城镇化率、工业革命铸就城市辉煌的同时，城市的肆虐扩张使自然矛盾前所未有激化，伦敦空气污染严重成为有名的“雾都”。而其他到达城镇化率50％的国家，如美国、日本等国也都在这一关键节点后的高速发展过程中爆发了重大城市环境危机、公共卫生疫情及安全生产事故等。至2019年末，中国常住人口城镇化率已达60.6％，其中上海、北京、天津三个直辖市城镇化率已超过80％。以往大城市资源要素带来的“规模红利”趋于消失，生产与人口的过度密集引发拥挤效应，产能扩张带来能源大量消耗与污染物过度排放等负外部效应加剧了城市生态问题，不利于城市的持续性发展。⑤并且大多数城市空间扩张已经大于城市真实的需求，即土地城镇化速度明显大于人口城镇化速度。⑥不少学者认为，我国城市总体上已失去继续大规模扩展的需求，经济、环境、社会所累积的矛盾已成为城市持续发展的制约，未来城市建设整体“增长主义”主导的城市扩张正走向终结。⑦因此，2015年中央城市工作会议指出，“政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。”这标志着新时代大规模的城市扩张后，必将进入深耕细作的集约发展阶段。特别是北京等超大城市在生态资源紧缺、生态环境亟待修复、经济发展进入新常态的大背景下，以往粗放的“摊大饼”、不计生态环境成本的发展模式必将退出历史舞台，走向精细化发展、提质升级的发展道路。城市空间演化重点也将由“外围增长”型的数量增长模式转向“内部优化”“内涵发展”型的精细化高质增长模式。可见，城市精细化管理也是城市发展的内生性选择。 (二)构建基层社会治理新格局的时代命题 党的十九大研判新时代中国主要矛盾已从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”向“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”深刻转变，其中从“物质文化需要”到“美好生活需要”的转变，反映的是需求层面人民群众从“数量”到“质量”的升级，宣告了城市以提升生活品质为特征的“后置业时代”的来临。 这一特征在大城市体现更加显著，特别是随着大城市全球化进程的加快，在城市中大规模聚集的各类人才受国际文化交流的深刻影响，对“美好生活需要”的诉求更加丰富，居民需求体现出群体间关系、水平差异和时效满足等方面的超常复杂性，⑧对城市管理活动体现出更强的民主参与意识、法律意识、维权意识、纳税人意识、网络监督意识；对城市生活呈现多元化、个性化、高质化的诉求，发生了从“要我思维”到“我要思维”理念上的根本转变，要求城市建设更科学美丽，城市运行更高效便捷，城市公共服务更精细人性。
