自2003年取得抗击“非典”疫情胜利后，我国进入了应急管理的全面开创和发展阶段，应急管理体系建设逐渐成为实际工作的重点和理论研究的热点[1]。在实际工作方面，我国全面构建以“一案三制”(即应急预案，应急管理体制、机制和法制)为主要内容的应急管理体系[2]。在理论研究方面，应急管理体系的复杂性科学问题被认为是我国应急管理的五大核心科学问题之一[3]。部分学者研究了我国应急管理体系取得的成绩和面临的现实困境。例如，薛澜、刘冰对我国国家应急管理体系架构进行评估后认为，我国应急管理体系暴露出应急主体错位、关系不顺、机制不畅等结构性缺陷[4]。张海波、童星研究认为，我国应急管理体系建设以“一案三制”的方式推进，在短期内取得了成效，但因回避了我国政治社会改革的系统性、脱离应急管理的总体结构“单兵突进”而陷入困境[5]。 党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，应急管理被明确为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，“推进应急管理体系和能力现代化”成为我国应急管理工作的总目标。2019年10月，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，就“健全公共安全体制机制”作出部署，强调“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设”[6]。2019年11月29日，十九届中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，积极推进我国应急管理体系和能力现代化[7]。2020年1月6-7日召开的全国应急管理工作会议提出：“奋力推进应急管理体系和能力现代化，全面建设党和人民信得过的队伍，为保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定，实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗”[8]。 思想是行动的指南，理论是实践的先导。推进应急管理体系和能力现代化，首先要构建一个应急管理体系和能力的基础理论框架，以指导和推动应急管理实践发展。无论对理论研究还是对实践运作来说，厘清基本概念都是取得理论共识的前提。为此，构建应急管理体系和能力的基础理论框架，首先要对“应急管理体系”这个基本概念作出清晰、准确的界定。 一、构建国家应急管理体系基本框架的现实价值 目前，我国理论界和实务部门尚未对“应急管理体系”进行科学权威的界定，已有为数不多的定义对“应急管理体系”内涵与外延的认识也不完全一致。例如，高小平认为，“应急管理体系是指应对突发公共事件时的组织、制度、行为、资源等相关应急要素及要素间关系的总和。”[9]薛澜认为，应急管理体系“是一个由政府和其他各类社会组织构成的一个应对突发事件的整合网络”，“它包括法律法规、体制机构(包括公共和私人的部门)、机制与规则、能力与技术、环境与文化。”[10]肖晞、陈旭则认为：“应急管理体系现代化是指在国家治理体系现代化的原则指导下，结合国家总体安全观的战略方向，进而重新整合与之相配套的思想观念、管理体制、管理过程以及运行机制。”[11] 官方的不同文件以及中央领导在不同场合对“应急管理体系”的相关表述也不尽相同。例如，党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》表述为：“构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系”；《深化党和国家机构改革方案》的表述是：“健全公共安全体系……推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。”党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》表述为：“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设。”2019年11月29日，习近平总书记在主持十九届中央政治局第十九次集体学习时表述为：“积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”2020年2月3日召开的中央政治局常委会会议强调，要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上讲话指出：“完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。”[12]3月10日，习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时讲话强调：“要着力完善公共卫生应急管理体系，强化公共卫生法治保障，改革完善疾病预防控制体系、重大疫情防控救治体系，健全重大疾病医疗保险和救助制度，健全统一的应急物资保障体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。”[13]4月29日召开的中央政治局常委会会议则强调：“要加强公共卫生等应急体系建设，提高应对处置重大突发事件的能力。”
