中国特色社会主义扶贫道路的特征与展望

       自中华人民共和国成立之日起，政府便致力于减贫事业。70年来探索出一条独具特色的扶贫道路。联合国副秘书长盖图曾盛赞中国是全球减贫典范，称其经验值得发展中国家学习。按照世界银行的标准，我国在近40年来减少了7亿多贫困人口，对世界的减贫贡献超过70％[1]。按照中国不同时期的贫困标准衡量，我国的扶贫成就也相当瞩目(见图1)。截至2018年，我国贫困发生率降至1.7％，即将如期完成2020年消灭绝对贫困的目标。截至2019年7月，国定贫困县退出评估已进入收获期，已有半数贫困县摘帽。同时，贫困地区的差异进一步缩小。东部地区率先实现基本脱贫。西部地区贫困人口减少到916万人，贫困发生率降至3.1％。

      

       图1 改革开放以来贫困人口及其贫困发生率变化

       一、中国特色社会主义扶贫道路的本质及其特征

       (一)中国特色社会主义扶贫道路的历程回顾

       中国的扶贫道路在共同富裕历史使命的指引下，紧紧围绕不同阶段我国经济社会发展实际和贫困人口的基本特征，扎实推进扶贫工作。自1949年以来，我国的扶贫事业经历了从救济性扶贫到小康性扶贫的转变。在消除绝对贫困现象以后，我国的扶贫事业将进入以实现共同富裕为目标的共富性反贫困阶段。

       1.计划经济体制下的救济性扶贫

       中华人民共和国成立以后，全国人民在党的领导下发展和恢复国民经济，进行“一化三改”，建立起了社会主义基本制度和计划经济体制。受财力限制，我国改革开放前的扶贫政策主要是救济性扶贫，对贫困户进行专门的扶持。其性质是“救急不救穷”，即解决贫困户的临时困难，帮助他们渡过难关。这类扶贫政策的实施方式主要是实物救济，向贫困户发放救济粮、救济棉、救济衣和救济被等。党和政府还提出了“生产自救”的方针，即吸纳失业贫困人口来建造市政工程，通过“以工代赈”来救济贫困户。这一时期建立的长效机制包括以社区“五保”制度和农村特困人口救济为主的社会基本保障体系。

       除了专门的扶贫政策以外，党和政府从国家战略层面采取了一系列措施解放和发展生产力，在“三农”领域起到了缓解绝对贫困的效果。一是加强农村基础设施建设。在农业“四化”方针①的指导下，我国投入了大量财力改善农村地区的水利设施、道路交通和农民居住条件，兴建村办水电站，实行机械耕种，提供了与农业集体化、合作化经营相适应的生产条件，较大地增加了农业的生产效率。二是在农村推广生产技术。自三大改造时期开始，我国逐步建立了覆盖全国的农业技术推广服务网络，鼓励农民学习先进的生产经验与技术，推广新式农具，逐步实行农业机械化生产。三是建立农村信用合作体系，为农业生产提供金融服务。1957年底，全国信用合作社已达8万余个，存款20.6亿元。改革开放前夕，农村信用合作网络已经覆盖了县、乡镇。四是在农村地区普及教育，发展合作医疗。早在1949年，中国就通过“向工农开门”方针鼓励工农子女接受教育，农村的文化教育水平显著提高。20世纪60-70年代，合作医疗惠及大多数农村，有效改善了农村的卫生状况，提高了农民的预期寿命。

       2.改革开放以来的小康性扶贫

       改革开放前的扶贫政策以及“三农”政策为缓解中国的贫困问题起到了至关重要的作用，特别是“一五”期间，农业产值上升三倍，人民生活水平得到大幅提升。但由于在社会主义实践中没有坚持以经济建设为工作中心，高度集中的计划经济体制的弊端日益凸显，我国的大规模贫困问题仍未得到根本性解决，完备的扶贫政策体系并未形成。改革开放以来，体制改革极大地促进了生产力的发展，但由于市场经济具有市场竞争化、财富货币化的特征，导致中国出现了收入差距拉大的趋势，这使得贫困问题更加突出。因此，这一阶段的扶贫政策经历了由实物到货币、由货币到项目、由个别到区域、由家庭到村庄的转变。自党的十八大以来，扶贫政策聚焦于精准扶贫。根据不同时期扶贫政策的扶贫目标、扶贫方式和扶贫重点，改革开放以来的扶贫工作可以细分为以下四个时期。

       (1)社会救济与区域性扶贫试点相结合时期(1978-1985年)

       这一时期产生大规模贫困的原因主要是体制机制障碍，即计划经济体制对生产积极性的抑制使农村生活水平陷入一种极低水平的均衡[2]。因此这一时期的减贫动力主要来自于经济体制改革，具体而言，就是农村生产经营体制改革激发了农民的积极性、打破了“大锅饭”式的平均主义分配制度，价格与流通体制改革改变了农产品价格长期被压低的局面，劳动力市场改革进一步拓宽了农民的就业途径、增加了农民的非农业收入。除利用体制改革推动减贫外，党和政府还针对重点地区进行了区域性减贫的尝试：一是设立专项基金支持“老少边穷”地区的发展，向其输送物资、技术和人才；二是有计划地在自然资源条件恶劣的“三西”地区进行扶贫开发，推广“以工代赈”；三是初步确立了扶贫工作的指导方针[3]。

       (2)开发式扶贫时期(1986-2000年)

       在社会救济与区域性扶贫试点相结合时期，我国多数地区在改革的推动下发展迅速，但仍有一部分地区由于历史、地理原因并不能仅靠自身力量脱贫，其发展几乎陷入停滞，改革的减贫效应正在耗尽，区域性减贫的试点经验亟待推广。因此，党和政府重新确立了扶贫工作的重点，并加强扶贫工作的组织与制度建设，中国的贫困治理开始从临时救济转向常规化发展。1986年，国家确定了重点扶持对象为331个国定贫困县和368个省级贫困县。同年5月，国务院成立了专司扶贫工作的扶贫办，确定了开发式扶贫的方针——充分利用贫困地区的历史地理条件，发展适宜的产业来培育贫困人口的自生能力，正式安排专项基金用于扶贫。此后，我国依托扶贫资金、以工代赈和贴息贷款等三大扶贫项目开展了有组织、有计划、大规模的扶贫开发，在贫困地区开展基础设施建设、培育特色产业，增强其发展能力，建立“造血”机制。1994年，“八七计划”的发布标志着开发式扶贫进入攻坚期。这一计划明确了扶贫目标是解决贫困人口的温饱问题，首次开创了动员社会力量参与扶贫的模式，初步构建了权责明晰的贫困治理体系。至21世纪初，尚未解决温饱问题的人口大大减少，“八七计划”的目标基本实现。