2020年2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上指出：“中华民族历史上经历过很多磨难，但从来没有被压垮过，而是愈挫愈勇，不断在磨难中成长、从磨难中奋起。”①在高度复杂和高度不确定的风险社会中，各类突发事件复杂性、非常规性、流动性激增，我国各类巨灾风险、极端事件和新型风险更是层出不穷。安全风险的日益增加，给我国人民生命财产安全和社会秩序带来了严重威胁：1998年特大洪水、2003年“非典”、2008年南方雪灾和汶川地震、2009年甲型H1NI流感、2010年甘肃舟曲泥石流和青海玉树地震、2013年四川芦山地震等，旧“灾”尚未远去，新冠肺炎疫情又来势汹汹……正如习近平总书记所说：“我国灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情。”②与此同时，新时代下我国迈入现代化进程的快车道，人民群众对安全的需求也日益增长。此次疫情应对中暴露出来的短板和不足，也对我国做好公共安全和应急管理工作提出了新的更高要求，不断考验也推动着我国应急管理体系和能力建设。立足当前、放眼长远，如何从历次重大灾害应对实践中总结经验教训，推进国家应急管理体系和能力现代化建设，将成为新时代应急管理的重要议题。有鉴于此，本文着力关注我国应急管理体系建设的发展历程、优势表现，探寻应急管理制度优势转化为治理效能的内在逻辑，以及未来如何将这种制度优势更好地凸显出来。 一、我国应急管理体系建设的发展脉络 我国应急管理体系的发展，不仅植根于中国漫长的社会进程中积累的灾害应对宝贵经验，也受国家治理体系变革、重特大事件等关键历史节点所推动。总体而言，我国应急管理体系建设大体经历了四个阶段。 第一阶段，从新中国成立到改革开放前，主要是“政府应急为主体的单一灾害管理体系”。这一时期，面对的主要是自然灾害为主的单一灾种，风险复杂性相对不高，且由于社会结构单一、政治动员成本较低，以中央生产救灾委员会为代表的政府部门，主要通过自上而下的政治动员迅速调动社会资源加以应对。 第二阶段，从1978年改革开放到2003年“非典”，形成“由议事协调机构和临时机构牵头协调”的应急管理体系。改革开放使中国的政治、经济与社会等方面发生了翻天覆地的变化，社会风险的不确定性与复杂性突显，以控制为导向的应急管理方式难以奏效。应急管理呈现出属地责任、党政力量与社会力量协同得以强化与发展的特征[1]，但核心还是“单一灾害管理+部门协调”模式。 第三阶段，从2003年“非典”之后至2018年应急管理部成立前，为政府应急管理机构和部际联席会议牵头协调的应急管理体系。[2]2003年“非典”事件暴露出了我国在公共卫生领域预防与应对的不足，单灾种管理模式难以应对后工业时代各类新兴复杂性风险的特征。由此，我国现代应急管理建设正式起步，以“一案三制”即应急预案，应急管理体制、机制和法制为核心的综合性应急管理体系初步建立。体制方面从国务院到各级政府办公厅、办公室均设立了应急办，逐步形成了“国家安全委员会+党政同责+部门协调”新模式。“一案三制”在应急管理体系架构建立初期发挥了较好作用，但是缺陷在实践中也日益凸显，如作为内设机构的应急办难以发挥综合协调作用，应急体制分散化、被动化，应急管理规划缺乏长期性等。应急管理体系还需要依靠应急能力现代化建设，推动以党委政府为核心、应急管理部门为主责、以应急管理职业人的应急能力等管理体系改革。 第四阶段，2018年应急管理部成立以后。根据《深化党和国家机构改革方案》，整合了11个部门的13项职责并组建应急管理部，这对我国应急管理体系发展而言意义深远。应急管理部的成立，旨在形成“党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与”的应急管理新格局，将应对单一灾种向综合减灾转变，提高统筹协调能力和专业救援能力，发挥中央的指导作用和地方的主体作用，整合灾害应急救援的队伍、财物、信息，形成灾害风险整合式治理的局面。习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时明确提出：“要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”习近平在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。 二、我国应急管理体系建设的效能体现 “多难兴邦者，涉庶事之艰而知敕慎也。”③我国应急管理体系经历了一系列重大突发事件的磨砺与考验，党和政府总结经验、审时度势，逐渐形成了具有中国特色的应急管理体系，应急管理体系的效能也在实践中得以体现。 第一，集中力量办大事的举国体制，能够形成应急管理“全国一盘棋”。党的十九届四中全会系统总结了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”是重要内容之一。习近平总书记强调，“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事”，中国突发事件应对最根本的优势就在于在灾害发生时，能够迅速、充分地调动全国人力、物力、财力，共同凝聚抵御风险与灾害挑战的全社会合力，保障人民生命与财产安全、维护社会和谐稳定。一方面，政治动员是我党强有力的政治优势。突发事件发生后，党和政府在战胜灾害的过程中充分发挥坚强的领导核心作用，保障了国家在非常态下的高效有序运转。另一方面，有效的社会动员是调动整个社会多元应急力量的重要渠道。当今突发事件呈现出极强的跨越性、流动性，政府作为单一主体必然难以应对，这就需要政府吸纳企业、社会组织、公众等多元主体广泛参与，理顺政府、市场、社会三者之间的关系，构建高效的社会动员网络，整合全社会在人力、技术、资金等方面的优势与力量。
