实施乡村振兴战略，既是新时代做好“三农”工作的总抓手，更是推进中国特色农业农村现代化的重要动力。[1]而宅基地制度是村庄制度的核心安排。当前，宅基地制度供给滞后，传统农区宅基地内在需求不足，使得宅基地财产功能无法有效发挥。这不仅损害了农民的土地财产权益，而且阻碍了乡村振兴战略目标的实现。基于此，通过有效制度供给，深化传统农区宅基地制度改革，不仅是实现乡村振兴亟待解决的关键问题，而且也是全面实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。为此，党的十八大以来中央领导集体高度关注宅基地制度改革问题。党中央多次明确提出，要更加关注农民的切身利益，把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点。2018年中央一号文件提出，深化农村土地制度改革，要“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”。[2]2020年中央一号文件再次明确提出，抓好农村重点改革任务，要“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点”。[3]这为传统农区宅基地“三权分置”的实现提供了指引。 围绕宅基地制度改革，学术界已经做过不少探讨。从已有研究来看，学者们就“三权分置”的权能内涵、演进逻辑、实践模式与路径选择等方面都展开了诸多讨论，为进一步深入研究奠定了坚实的基础。然而已有研究尚存在两方面的不足：一是基于经济逻辑与法理逻辑对宅基地权能困境的阐释缺乏试点地区实践经验的系统总结，导致其结论缺乏实践的回应，从而在逻辑上站不住脚；二是基于乡村振兴战略视角探寻宅基地“三权分置”实现路径的研究并没有考虑地区差异。鉴于此，本文在厘析宅基地“三权分置”的生成逻辑与权能内涵的基础上，重点研究传统农区宅基地“三权分置”的权能实现与推进路径。通过厘析宅基地“三权分置”的形成逻辑，从而确立本文的理论基础。在此基础上，探讨宅基地三权各自的权能内涵，进而通过对传统农区改革试点实践经验的总结，探讨传统农区宅基地“三权分置”的权能实现。最后，提出以“确权+保权+转权”为核心内容，进而推进传统农区宅基地“三权分置”的基本策略与路径。 二、宅基地“三权分置”的生成逻辑与权能内涵 (一)宅基地“两权分离”架构的演进与权能困境 1949年新中国成立初期，我国确立了农民个体所有的土地产权制度。1950年《土地改革法》和1954年《中华人民共和国宪法》都明确提出宅基地的所有权和使用权都归农民所有，并保护农民的土地所有权，允许农民的宅基地和房屋可以自由出租，甚至可以自由买卖。但很快在“重工业优先发展”战略指引下，通过实行互助组、初级社和高级社等组织形式，逐步实现了农业集体化，于是农地体制由农民个体所有逐步变成集体土地所有制。1962年《农村人民公社工作条例修正案》明确了“三级所有、队为基础”的农村土地集体所有制，规定社员的宅基地不准出租和买卖。紧接着，1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》首次提出“宅基地使用权”这一概念，从而初步形成了宅基地“两权分离”的制度框架，并在1978年《宪法》中得到进一步确认。 改革开放以来，我国宅基地使用权制度事实上并未发生大的改变，主要是进一步规范了宅基地使用权制度，逐步收紧了宅基地使用权的取得资格。1998年《土地管理法》首次明确将“一户一宅”原则列入其中，禁止城市居民到农村购买住宅和宅基地。这一时期，宅基地使用权制度表现为“限制流转”的特征，阻断了其显化财产的途径，但其通过发挥制度优势起到了对农民的基本居住保障，从而有利于农村社会的稳定。 伴随着中国经济市场化进程的推进，宅基地“两权分离”架构下限制使用权流转的弊端逐渐暴露。在宅基地“两权分离”架构下，由于所有权是锁定的，要通过流转宅基地使用权进而扩大农民的土地财产权，就无法保障宅基地的居住权能，导致财产权能与居住权能无法兼顾。因此，在宅基地“两权分离”架构下公益色彩与私益色彩无法调和，从而导致传统农区宅基地无序扩张与闲置并存，使得公平与效率的目标无法有效兼顾。要破解宅基地使用权流转的症结，就只能从拓展使用权权能上寻求突破，从重视所有权转向重视产权权利束，通过对使用权权能的分割，重构宅基地产权结构。 (二)宅基地“三权分置”的生成逻辑 实践中的矛盾和冲突呼唤宅基地“三权分置”改革。2007年《物权法》第三编第十三章明确将宅基地使用权上升为用益物权，于是宅基地使用权独立成权。这标志着我国正式开始宅基地“三权分置”的初步探索。2013年，党的十八届三中全会提出，要保障农户宅基地用益物权，允许宅基地使用权适度流转。这对于突破现行宅基地制度意义重大，意味着我国正式开始了国家层面的“三权分置”探索。[4]党的十九大以来，宅基地“三权分置”改革步伐进一步加快。2018年中央一号文件明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，标志着宅基地制度改革进入新阶段。 宅基地“三权分置”寻求从宅基地使用权分解入手，从而为化解宅基地公平配置与土地有效利用的矛盾提供了全新的解决思路。在宅基地“三权分置”的权能架构下，从原使用权中分离出资格权和新的使用权。这时当宅基地不流转时，资格权和新使用权合而为一，归于农民。一旦宅基地发生流转，资格权归农民，以体现宅基地保障功能，使用权归受让主体，以满足农户对宅基地的财产权益。于是这就形成了宅基地“三权分置”的全新产权制度结构。基于产权理论视角分析，原宅基地使用权分解为资格权和新的使用权，从其实质而言是分离出原产权权利束中缺失的“转让权”权利内容。正是具备了转让权权能，才使得长期以来的实践冲突和学界争论得到有效化解，从而为深化宅基地制度改革找到新的突破口。宅基地“三权分置”这一新的权能架构，是对原宅基地使用权的强化，通过兼顾保障功能与财产功能，从而以保障居住权为前提，进而发挥其资本资产功能，能有效化解实践中的矛盾和冲突。这就是当前宅基地“三权分置”生成的现实逻辑基础。正是基于这一认识，有必要从理论上厘析宅基地“三权分置”这一新的产权结构的权能内涵，进而为深化宅基地制度改革指明方向。
