美日欧农业补贴制度历史嬗变与经验鉴镜

       对农业的投入和补贴是一国工业化、城市化发展到一定水平和进入一定阶段的必然选择。[1]大多数发达国家一直以来将农业补贴视作农业政策的核心，视作支持和保护本国农业最直接、最有效的手段。发达国家制定农业补贴制度和施行农业补贴政策历史久远，经过历年多次调整已臻于完善，形成了管理严格、支付及时的大规模高效的农业补贴制度体系。那么，业已实现工业化的发达国家农业补贴制度和政策呈现什么特点呢？考察发达国家(美国、日本和欧盟)农业补贴发展历史和实施效果，探求农业补贴制度嬗变的一般规律，有助于审视我国农业补贴存在的不足和努力的方向，为我国农业补贴制度的完善提供经验鉴镜。

       一、农业补贴制度嬗变的依据：基于速水佑次郎“农业发展三阶段论”

       前工业时代，人类面临的问题并不复杂，与其他产业相比农业并无明显劣势，农业补贴无从谈起。在人类进入工业时代之后，世界农业发展总体上存在着三个趋势：一是根据恩格尔法则，国民收入增加引起的农产品供求格局变化，具体来说就是从供小于需逐渐向供需均衡和供大于求转换；二是根据克拉克法则，农业部门在国民经济中比重逐渐缩小，农村人口、农村就业和农业收入也存在不同程度的减少；三是低收入国家粮食不足和高收入国家粮食过剩的不均衡现象不仅没有缓和，而且在加剧，那些众多尚处于工业化起步阶段的发展中国家则既面临着制约本国工业发展的技术、资金和市场制约，又面临着粮食短缺、物价上涨等民生问题。[2]

       速水佑次郎将工业化过程中农业发展所面临的问题划分为“三个阶段”，并认为其依次转换(如图1)：低收入时的“粮食问题优先阶段”；中等收入时的“贫困问题优先阶段”；高收入时的“农业调整优先阶段”。[3]

      

       图1 速水佑次郎“农业发展三阶段论”及其农业问题的转换

       农业补贴正是缘起于工业化进程中的农业发展问题，并随着农业发展问题的转化，而不断调整变化。在“粮食问题优先阶段”，农业补贴制度旨在增加粮食产量，支持工业化发展；在“贫困问题优先阶段”，农业补贴制度旨在保障粮食安全，并兼顾农民增收；在“农业调整优先阶段”，农业补贴制度旨在防止农民相对收入降低，实现农业与非农业之间的资源通畅转移。

       1.低收入阶段的农业补贴制度：努力增加粮食产量，支持工业化发展

       所谓“粮食问题优先阶段”实际上是在工业化初期，农业生产水平较为低下，农业生产赶不上人口和收入增长而增加的粮食需求，造成粮价上涨，又促使工资上涨，从而制约了工业化和国民经济的发展。因此，提高农产品产量、保障国内粮食供应以及向工业提供廉价的农产品成为一个国家农业补贴制度在低收入时期的主要目标，舒尔茨将其称为“粮食问题”。

       解决粮食问题的主要手段有两个：一方面，实行农产品进出口贸易保护，即禁止国内粮食出口，从国外进口廉价农产品。[4]另一方面，西方福利经济学派庇古等人认识到，由于各方面原因导致社会福利最大化难以实现，此时政府有必要介入到市场中去进行干预，特别是要在生产和流通环节对那些边际社会纯产值大于边际私人纯产值的产业(如农业)进行补贴，以期达到社会福利的最大化。此后，在很长一段时间内，欧美大多数国家都转向了对农业生产环节和农产品价格支持。

       2.中等收入阶段的农业补贴制度：保障粮食安全并兼顾农民增收

       在中等收入阶段，两种目标并存，即既要实现“如何提供廉价的农产品”，又要“防止农民相对收入的减少”，这两种目标并存的时期被称作“贫困问题优先阶段”。中等收入的贫困并非绝对贫困而是相对贫困，这与工业化过程中经济结构的二元化现象紧密相关，包括城乡差距和工农业差距拉大等。

       以罗斯托为代表的发展经济学家认为，只有工业化先于农业发展才能实现经济起飞，这使得农业发展越来越滞后于工业发展，具体表现为农业产值占GDP比重逐渐缩小，生产成本升高导致农业比较优势下降，工农业收入差距不断扩大。[5]很多发展中国家实现了高速的工业增长率，但经济并未得到发展，连吃饭都成了头等大事，进而开始探讨农业现代化问题，并认为应根据农业自身特点对农业生产予以支持和补贴。最具代表的思想有“农业弱质说”、“二元结构说”和“市场失灵说”。

       3.高收入阶段农业补贴制度：防止农民相对收入降低，实现农业与非农业之间的资源通畅转移

       “农业调整优先阶段”往往会出现在发达的富裕国家，由于农业资源投入过多，粮食供过于求，粮食价格趋于下跌，从而引起农民收入降低。如何引导资源在工业与农业之间合理配置，以及进一步防止农民收入减少是这一阶段农业发展的主要症结。

       上个世纪70年代以来，世界农业问题逐渐演变成粮食生产的高度不均衡，发展中国家粮食不足与发达国家粮食过剩并存。一方面，欧美日等高收入国家粮食供大于求，政府不断控制粮食生产；另一方面，低收入国家粮食生产严重不足，众多人口处于饥饿边缘，而发展中国家因农业生产收入偏低，大多数农民选择离开农业、撂荒土地，导致粮食生产下滑，威胁到社会稳定和国家安全。为了应对这一问题，如何保护农民利益成为这时期农业补贴制度的一个核心目的。