党的十九届四中全会《决定》指出：“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。”[1]履行好国家行政管理的重大职责，必须“完善国家行政体制”，[2]在实践中推进中国特色社会主义行政体制的发展。为此，对历史上产生的、主要的国家行政体制进行一番梳理探究，有利于在现实中更好地认识并坚持和完善中国特色社会主义行政体制。 一、古希腊与古罗马时期的行政体制 在人类历史上，古希腊是最早进入阶级社会和产生奴隶制国家的地方之一。公元前8世纪，古希腊形成了数百个城邦国家。在众多的城邦国家中，最著名的、影响也最大的是雅典城邦。恩格斯曾论及国家起源有三种主要形式，第一种就是在氏族制度废墟上兴起的雅典国家，它“是最纯粹、最典型的形式”。[3]实行民主政体的雅典城邦，“政权是在全体公民手中”，[4]是“全希腊的楷模，它的民主制度成为各邦效法的榜样。”[5] 雅典城邦在经过德拉古、梭伦、克利斯提尼、伯里克利等人的改革后，开创了民主政治体制。雅典民主政体有三大机构：一是公民大会，全体公民参加，决定国家的内政、外交等大事，负责国家的立法，是国家的最高权力机构。公民大会在休会期间，从公民中抽签选出400或500人，组成议事会，负责处理城邦的日常事务。议事会构成公民大会的常设权力机构，管理财政和外交事务以及为公民大会准备议案和执行决议等。二是行政机关(称“雅康”)，其行政官员也由公民用抽签的方法产生，主要负责市场监理、城市监护、公共水源管理、乡村监护、司库、民间契约，或法庭判决的注册登记，以及执行法庭判决的刑罚等等行政事务。三是司法机关，所有刑事案件以“雅康”为初审法庭，以陪审法院为上诉法庭和最高司法机关，每个公民都可通过抽签的办法当选为陪审员，参与案件的审理。 处于雅典民主政体中的行政体制，其特点在于：首先，行政官员并非专职的、固定的，而是由抽签轮流产生，这是由雅典的直接民主制决定的，公民成为自己的主人，他们轮流地统治或被统治，正如亚里士多德所言：“在一个同样的人们所组成的社会中，根据平等和一致的原则，实行轮番为治的制度”。[6]其次，所有行政职务不支付薪金，都是义务职，可以给一些膳费、给养和津贴。第三，全部的行政官员并不组成由某一个行政首脑统一领导下的“政府”，虽然梭伦、克利斯提尼都曾作为雅典城邦的执政官，由公民大会选出，负责行政事务管理，视为行政首脑，但他们又是整个城邦国家的首脑；其他行政官员也由相应的机构直接选出，各个行政官员均独立地对公民大会或其相应的机构负责。这实际上使公民大会直接地面对许多行政事务，而作为公民大会常设机构的议事会，实际上掌握和行使着行政权。议事会“在许多事情上有决定权，对比较重要的事情，尤其是新法律有权预先讨论。”[7]雅典城邦的行政体制表明，虽然行政权是国家的三大职能之一，但是最高权力属于公民大会和议事会，行政权和审判权一样，都要服从于立法权，向公民大会和议事会负责。同时，行政管理基本上也由公民大会和议事会承担，换言之，行政机构其实并不是独立的、完整的，诚如亚里士多德指出的：“在大多数事情上，议事会又参与其他官职的行政。”[8] 与古希腊城邦国家崛起差不多的时代，公元前6世纪，古罗马国家也在氏族社会解体的基础上形成，成为恩格斯说的国家起源三种主要形式的第二种。还在王政时代，古罗马的国家政体就开始分为三个部分，一是人民大会，对国家重大问题的议案进行表决，如选举国王和高级官吏、通过法律、对外和战等。二是元老院，由氏族贵族长老们组成，共300人，元老任期是终身的。凡一切重大事项，如新法律的制定，须先由元老院讨论，然后再交人民大会通过。三是国王，也是军事首长、最高祭司和某些法庭的审判长，他由人民大会选举产生，职位不是世袭的，并且可以被罢免。 古罗马进入共和时代后，人民大会仍是最主要的政治机构之一，全体公民都有选举权和被选举权，公民参加大会，讨论国家大事，实行按先后次序当场集体投票。元老院的组织也还由300人的贵族阶级包办，对人民大会所通过的议案有批准和否决权，并进行重大国事处理。但王政时代的国王此时被废除，改为执政官，与古希腊不同的是，他只是国家最高的行政首脑。执政官共有两人，由人民大会选举产生，任期一年。两个执政官享有同等的权力，平时他们互相辅助，共同处理国政，两人皆有权否决对方的主张、提议、措施。但在战争状态下，为了统一军权，通过元老院提名，由其中一人为“狄克推多”(意为独裁官)全权执政，但期限不得超过6个月。古罗马实行了400多年的共和制，在共和国的三个权力体制中，执政官具有王制色彩，是国家行政首长；元老院具有贵族制色彩，掌握行政、军事、外交和财政等大权；人民大会则具有平民制色彩，拥有立法权。 古罗马共和国的行政体制有三大特点：一是设立了最高行政长官，并由行政长官具体负责行政事务。二是随着罗马国力的发展、国家行政事务的增多，创设了不少行政机构和新的官职，如公元前五世纪中叶时，设立两个财政官，以后增至四个，负责管理国家财政收入，同时，设立两个市政官负责保卫罗马城市，管理市场，监督市政建设。公元前435年，设立两个监察官，掌管公民户口，负责统计公民财产，审查国家与商人所签定的包税契约。公元前362年又设立司法官(最高裁判官)。三是行政实权仍由元老院掌握。元老院构成罗马的统治集团，有无上的权威，掌握着种种行政权力，如：元老院负责规定执政官和司法官的职权范围；办理外交方面的和与战政策、派遣驻外使节、接见外国代表等一切事宜；军事方面调动海陆军、分配战区、任命军区司令官或司令官任满时延长司令官的指挥权，对于将官的奖惩，也由元老院决定。其他如财政权、司法权也均在元老院掌控之下。
