中华人民共和国成立，开启了国家现代化进程的新篇章。1978年以来，随着改革和市场化成为重要政策和政治话语，随着国家与区域、全球之间的相互影响、相互改变和复杂连接，中国现代化进程与现代国家建设内涵被不断重构，并开始经历一系列深刻的经济与社会变迁。在此过程中，中国行政体制改革发轫于改革初期，在1992年社会主义市场经济体制正式确立后成为改革实践的重点，并作为国家治理体系的重要部分成为党的十九届四中全会提出的“全党的一项重大战略任务”。对以政治和政府为主要研究对象的学术共同体来说，以恰当而精致的理论来应对这个“变动中的当代”，①无疑是一个必须完成的任务。这一任务的完成，取决于我们对大国现代化进程是否有更深层的责任感，对鲜活的现实是否有灵动的知识想象力，以及对传统而重要的议题(如行政体制改革)是否有足够的学术反思自觉和敏锐的新洞见。 一、行政体制改革研究重点与限度 行政体制改革伴随着中国改革全程。对中国行政体制改革提供更有理论张力的解释，不仅对实践层面的行政体制改革具有重要意义，也决定了行政体制改革研究能否成为解释中国奇迹和挖掘中国特色的理论切入点。 (一)行政体制改革研究的重点及主要观点 有关中国行政体制改革的研究林林总总，②本文主要聚焦两个层面的讨论： 一是行政体制改革的动因。研究认为，中国行政体制改革是行政主体自觉适应市场、社会环境的过程，特别是针对经济体制改革和政治体制改革的实际进展和需求而制定实施的。③由于环境总是不断变化，因而行政体制必须周期性改革，以适应其变化，④而宏观避险、中观着力与微观搞活，则成为中国改革成功的关键。⑤另一些研究延续了这一思路，但将环境压力从国内政治经济压力转向全球。20世纪80年代以来，西方行政改革的理论和实践逐渐传入中国。⑥中国行政体制改革形式上具有与西方国家相似的特征，“被动适应”创建了具有中国特色的行政体制改革路径。⑦基于这一讨论，不少研究试图对中国行政体制改革阶段进行划分。迄今为止的行政体制改革大致可划分为两个阶段，一是从满足政治层面需要的改革转向满足经济层面需要的改革，二是从满足经济层面需要的改革转向满足社会层面需要的改革。在不同阶段，改革逻辑从“政治导向型”到“经济导向型”再到“治理导向型”。⑧ 二是行政体制改革困境的成因。研究认为，显性的公共目标与改革执行者的自我利益之间存在的矛盾使得改革驱动力不足，即政府缺乏自动力机制是行政体制改革目前困境的主要原因。缺乏驱动力的“计划式”改革会对外部的改革要求进行过滤性、折扣性的转化，⑨并带来多重负面结果。一方面，大多数改革是任务型调整。1982年之后的每次机构改革基本上根据政府的换届周期“亦步亦趋”，改革在一定程度上被符号化和公式化。另一方面，往往从更容易着手的机构改革进行，而较少进行结构性调整。而当改革决策者决定机构、职能取舍时，原有矛盾只是在政府体系内部的不同层次、不同环节之间转移留滞，不能从根本上加以消解，⑩这些无法解决的问题反映为政府职能本身存在问题的反复出现。(11)改革成效难以通过制度化形式加以维持，并削弱了有效治理结构的形成。(12)也有人认为，中国行政体制改革的各种问题是20世纪80年代以来西方改革中“精简—膨胀”的复制和延续，其面临的问题是各国普遍出现的问题。(13)而在一定时期内，中国的改革精英们也有意识在模仿西方。(14) 这些研究在不同层次上建构了中国行政体制改革的基本图景，也在不同程度上揭示了其改革逻辑。撇开具体观点的差异，在大多数研究中，市场化都是一个主导性的分析变量。一则，市场化被认为是行政体制改革的动因，市场化带来经济结构和社会结构的变化，行政体制改革也随之而发生变化。国有企业改革、行政审批制度改革以及其他放松规制的改革，是对经济结构变迁的直接回应。另则，由于市场天然的趋利性和竞争性，市场化带来社会分化，由此而塑造的社会差异性(群体之间的差异、城乡之间的差异、区域之间的差异)成为行政体制改革回应的主要问题。而现有研究对行政体制改革成效的分析，也多聚焦于行政体制改革举措在多大程度上回应了这种社会差异性，这些举措主要包括社会保障制度、精准扶贫政策、城乡协调机制、财政转移与区域发展等。 (二)行政体制改革研究的限度 然而，一个必须面对的事实是：一方面，市场化本身内涵丰富并可能导致不同的社会结果。在市场化开始，不断产生的社会分化以及由此累积而成的社会差异性往往更多被关注，并变成改革的重点议题。而在市场化迈向深入的过程中，“社会的崛起”成为必然。在社会发展过程中社会主体将越来越自主、越来越多元，并累积成社会多元性(多元的利益诉求、多元的行为认知、多元的价值取向等)。另一方面，中国在市场化进程启动之后也相继卷入了前所未有的全球化、信息化进程，并进入市场化、全球化、信息化“三化共时态”的高度时空压缩时期。全球化和信息化天然的流动性和开放性拉平了不同国家的发展阶段，弥合了不同国家的体制缝隙，并让特定国家和区域范围内的制度、事件、行动不得不从本土叙事变成全球叙事，从封闭叙事变成开放叙事。这从另一个维度上大大深化了社会多元性，使其变成与社会差异性同样重要的议题，也是行政体制改革不能忽略和必须予以回应的问题。 因此，如果将中国行政体制改革看成连续的时间轴，则在改革的上半程，市场化所塑造的社会差异性无疑是架构行政体制改革的主要变量；而在改革的下半程，则由市场化、全球化、信息化共同塑造的社会多元性将成为架构行政体制改革的主要变量。基于此，本文任务被确定为： 其一，细化市场化对行政体制改革的影响，提炼不同阶段的行政体制改革价值，在此基础上对行政体制改革进行阶段划分。行政体制改革价值，是在改革时有关“应该建立什么样的政府”所秉持的理念，是潜在或明确地体现在改革实践中“调整机构，转变职能，理顺关系”等行为的内在灵魂。(15)不同阶段的行政体制改革反映了不同的改革驱动力和目标嬗变，也折射了改革秉承的不同价值取向。已有研究关注了行政体制改革的驱动力和目标，但目标间的内在关联仍然未能充分论证。行政体制改革价值的深究，可以更好地整合目标之间的内在关联，有助于更简洁地深描“中国故事”并进行理论凝练。由于政府通常是改革的设计者和推动者，因此，行政体制改革价值在一定程度上反映的也是整体性改革的价值取向，并关乎“改革到底为了谁”这一重大命题的回答。
