作为中国改革开放以来实施的一项重大战略决策，开发区既是推进城镇化的重要空间载体，也是我国行政管理体制改革的重要试验区。尤其进入新世纪以来，随着城镇化进程的加速推进，开发区被日益赋予新的功能、目标和形态，其行政管理体制也随之不断改革和嬗变。国务院在《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中指出，加强现有开发区城市功能改造，推动单一生产功能向城市综合功能转型，为促进人口集聚、发展服务经济拓展空间。其后，《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》进一步强调，要加快开发区转型升级，促进开发区体制机制创新，积极推动开发区向城市综合功能区转型。这些都表明开发区进入了转型升级的新阶段。作为改革开放以来出现的新生事物，开发区在初创期与母行政区有一定区隔，其功能较为单一，专注于经济发展，几乎不承担社会管理职能，开发区管委会基本按照“小政府、大社会，小机构、大部门”和简政放权的思路构建，行政效率较高[1]，它不仅在经济建设和经济体制改革方面起到了“领头雁”“排头兵”的重要作用[2]，而且在行政管理体制改革方面也发挥了重要的探索和创新作用[3]。然而，经过30多年的发展，走过“而立之年”的开发区正在经历着一系列的“中年危机”[4]，其主要表现为：相较于初创期开发区内部机构臃肿、职能交叉、人浮于事的体制痼疾日趋显现[5]；内部相关机构在改革创新过程中“惰于创新”[6]，创新能力趋于衰退；管理体制优势不断弱化，内部激励机制的效用也日益递减[7]。这表明，转型进程中开区发正日益陷入体制“内卷化”的境地。 “内卷化”概念最早由美国人类学家戈登威泽(Alexander Goldenweiser)提出，他用内卷化来描绘一种内部不断精细化的文化现象[8]。格尔茨(Clifford Geertz)借用内卷化概念来分析印尼爪哇地区的农业，指“对某种既定模式的过度细化与追求反而降低了这种模式的活力”[9]。此后，黄宗智整合了格尔茨的观点，用“农业内卷化”来指单位土地上劳动力的过密投入导致边际报酬递减的“无发展的增长”现象[10]。美国学者杜赞奇(Prasenjit Duara)则把“内卷化”引入政治研究领域，并提出了“政权内卷化”的概念，指“国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系来扩大其行政职能”[11]。综合上述学者对“内卷化”概念的概述，可见“内卷化”指的是发展到一定阶段的系统，在内外环境的制约下，逐渐丧失发展活力，内部不断复杂化、精细化的过程。换言之，“内卷化”实质上是系统发展的一种“瓶颈”状态，这种瓶颈状态主要从三个层面表现出来：一是在结构上，系统内部各构成要素之间的关系日益复杂混沌；二是在功能上，系统的发展难以上升到更高层级，且存在不能有效地适应新需求的功能性障碍；三是在绩效上，系统运行效率降低，呈现绩效不彰的状况。从现实层面来看，作为行政系统的开发区在转型进程中，其管理体制也呈现明显的“内卷化”趋势。那么这一“内卷化”的结果是如何形成的？有必要引入行政生态学的分析框架，以表明开发区管理体制“内卷化”实则是行政系统与行政环境互动不畅的结果。 二、分析框架：行政生态学视角下的开发区管理体制内卷化 行政生态学作为系统论的一个重要分支，是指“从生态学的角度来分析行政系统及其与环境的相互关系，用生态学来渗透行政学，研究行政系统和行政生态环境之间的平衡关系”[12]。该理论的集大成者里格斯(Fred W.Riggs)认为，公共行政与生态环境之间存在相互依赖、相互影响的关系[13]，会对行政系统内部的结构功能与运行效率产生影响。而影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的，其中最主要的有五种：第一，经济要素：社会经济机制和生产力发展水平；第二，社会要素：各种社会组织；第三，沟通网络：整个社会互相沟通的状况；第四，符号系统：政治法则、政治典章和各种法律制度；第五，政治架构：政治与行政的关系[14]。根据行政生态学的分析框架，可以将影响开发区管理体制的生态环境要素也划分为经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统(法律)和政治架构等五大主要要素，这些要素之间相互交织，共同构成了一个复杂的生态环境，它们以直接或间接的方式影响和制约着开发区行政体制的运行状况。 开发区作为一类特殊的行政系统，处于一个持续变动的行政环境中，其管理体制的运行必然受到行政环境变化的深刻影响。当前，开发区在与行政环境的互动中出现的体制复归、功能不适与绩效递减等“内卷化”现象，从行政生态学的视角来看，就是转型进程中开发区与行政生态环境间互动不畅的结果，即开发区过度倚重行政力量扶持、社会管理服务功能超载、系统间沟通网络梗阻、改革与规制间张力不平衡和行政体制间出现摩擦等。因此，未来开发区管理体制改革要与经济体制、政治体制、法律建设、沟通网络及社会体制改革等相配套协调，通过体制改革协调机制的完善，以满足开发区转型升级的时代需求，见图1。
图1 开发区管理体制“内卷化”困境与改革路径的分析框架 三、开发区管理体制“内卷化”的多元表征 从现实来看，开发区管理体制“内卷化”的表征主要从三个方面显现出来。 (一)从体制架构上看，开发区管理体制向一般行政区体制复归的迹象明显 我国第一个开发区设立于1984年，而直到1992年党的十四大才将建立社会主义市场经济体制作为国家经济体制改革的目标，因此，开发区肇始于“低市场化、低开放度”的历史起点。作为改革的试验田，为了进一步突破传统计划经济体制和行政管理体制的束缚，初创期的开发区管理体制具有精简、效能、统一的“小政府”特征。然而，进入21世纪以来，随着开发区转型进程的加快，部分开发区内部结构日渐臃肿庞杂，呈现向“大而全”体制复归的趋势，学术界将这一现象称为“体制复归”。一方面，开发区内部管理机构日益精细化和复杂化，呈现组织内卷化的特征。从机构数量上看，开发区内设的管理机构日益增多。即便是以精简高效著称的苏州工业园区，其管理机构也由最初的8个增设到目前的21个。从条块关系上看，随着开发区管委会内部职能部门的增加，“条块”间的协调成本增加，部门间职能交叉执行的混乱迹象日益凸显。就行政审批而言，随着开发区管委会内部组织结构的复杂化，部门间的权力分工愈加细化，当面对多部门联合审批的复杂事务协调时难度逐步增大，行政审批效率趋于下降。另一方面，开发区内部工作人员的数量激增。以苏州高新区为例，1992年高新区成立初期其内部工作人员仅有80多名，2000年也才增至300名，然而目前各类编制人员已增至千余人[15]。
