防灾减灾救灾体制机制改革的政策分析

       我国是世界上自然灾害影响最为严重的国家之一。中华人民共和国成立以来，党和政府高度重视自然灾害防治，发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，防灾减灾救灾成效举世公认。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对防灾减灾救灾工作更为重视，总书记先后发表了一系列重要讲话，做出了一系列重要指示，提出了一系列新理念新举措新要求。2016年12月19日，中共中央、国务院印发《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》(以下简称《改革意见》)[1]，成为新时代做好防灾减灾救灾工作的最高“顶层设计”文件。2018年10月10日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第三次会议，专题研究提高我国自然灾害防治能力问题；习近平在会上发表重要讲话强调，加强自然灾害防治关系国计民生，要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产和国家安全提供有力保障。《改革意见》和自然灾害防治专题会议，从事关实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴“中国梦”的战略高度，从人类文明发展史的宽广视野，系统阐述了加强体制机制改革、大力提高自然灾害防治能力的重大意义、指导思想和原则，明确了总目标和重点工程，是指导我国自然灾害防治工作的纲领性文献，充分体现了以人民为中心的发展思想，体现了为人民谋幸福、为民族谋复兴的初心使命，体现了对自然规律、共产党执政规律和人类社会发展规律的科学把握，为进一步做好新时代防灾减灾救灾工作提供了根本遵循和行动指南。

       笔者作为从事防灾减灾救灾工作一线的科研技术人员，从自身所肩负的使命和任务出发，在认真学习《改革意见》和自然灾害防治专题会议精神的基础上，从四个方面阐述初步的思考。

       一、自然灾害严重是我国的基本国情

       我国是世界上自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，这是一个基本国情。

       从国内看，1978～2009年，我国因自然灾害年均受灾人口达3.6亿人(次)，年均死亡7900余人，年均倒塌房屋超过300万间，年均直接经济损失超过2200亿元[2]。另据统计，“十一五”期间(2006～2010年)，我国重特大自然灾害连续发生(172次)，年均34.4次，影响范围广，人员伤亡多，房屋倒塌和基础设施损毁严重；各类自然灾害共造成22亿人(次)受灾，因灾死亡、失踪10.3万人，紧急转移安置8028万人(次)，农作物受灾面积2.2亿公顷、绝收面积0.2亿公顷，倒塌房屋1799万间，损坏房屋4618万间，直接经济损失2.4万亿元；与“十五”期间(2001～2005年)相比，各类自然灾害造成的损失呈明显的上升态势。其中，受灾人口增长一成，死亡人口增加了6倍，倒塌房屋增长近八成，损坏房屋增长六成，直接经济损失增长2倍。“十二五”时期(2011～2015年)我国因自然灾害造成的年均受灾人口达3.1亿人(次)，年均死亡、失踪1500余人，年均紧急转移安置900万人(次)，年均农作物受灾面积2700万公顷，年均倒塌房屋近70万间，年均直接经济损失3800多亿元[3]。

       从国际上看，根据相关学者完成的全球范围主要自然灾害类别(包含地震、洪水、台风等13个灾种)以及由这些灾害构成的综合灾害的风险评估工作，使用年期望因灾死亡人口和年期望直接经济损失(部分灾种为经济社会资产损失)两项关键指标，给出了世界200多个国家和地区的全球排名，结果表明：中国的因灾死亡人口风险排在全球前列，在直接造成人员伤亡的九大类自然灾害中，中国有3种居全球首位(滑坡、热带气旋、寒潮)，5种名列全球前三(在前三种基础上增加洪水和风暴潮)，地震灾害则名列全球第五(见表1)[4]，因灾死亡人口风险最小的是火山灾害，位列全球第31位。与此同时，诸多国际组织和机构也针对全球各个国家和地区的灾害风险进行评估并排名，2016年世界风险指数(World Risk Index)报告表明，在171个国家和地区中，风险指数由大到小(即风险由高到低)中国排名第85位(日本排名第17位，美国排名第127位)，风险属于中等水平；中国的灾害暴露度排名第64位(排名越靠前，灾害暴露度越高，越容易受到灾害影响，日本排名第4位，美国排名第101位)，中国的脆弱性排名第97位(排名越靠前，越脆弱，风险处置和适应能力越差，日本排名第158位，美国排名第150位)[5]。联合国减灾办公室(UNISDR)2017年3月发布的《全球减轻灾害风险评估地图集》表明，地震造成的绝对年均灾害损失(Annual Average Loss，AAL)中国排名第4位，台风、风雹等造成的绝对年均灾害损失中国排名第5位，河道洪水造成的绝对年均灾害损失中国排名第1位，综合多灾种造成的绝对年均灾害损失中国排名第3位，属于自然灾害最为严重的国家之一，但相对年均灾害损失排名中国都在10名之后[6]。INFORM发布的2018年全球风险指数(Global Risk Index)表明，在191个国家和地区中，中国风险指数为4.1(风险指数介于0～10之间)，排名第74位(日本风险指数1.9，排名第157位；美国风险指数3.6，排名第94位)，属于中等偏高风险的国家，且2016～2018年3年间风险指数变化不大(风险指数绝对差在0.3以内)[7]。

       表1 中国因灾死亡人口风险(年期望值)在全球的位置

排名	地震灾害	滑坡灾害	洪水灾害	风暴潮灾害	沙尘暴灾害	热带气旋灾害	热浪灾害	寒潮灾害
1	印度	中国	孟加拉国	孟加拉国	巴基斯坦	中国	印度	中国
2	印度尼西亚	巴西	中国	印度	美国	菲律宾	巴基斯坦	印度
3	巴基斯坦	伊朗	印度	中国	印度	日本	美国	美国
4	孟加拉国	乌干达	柬埔寨	越南	沙特阿拉伯	美国	伊拉克	俄罗斯
5	中国	菲律宾	巴基斯坦	美国	苏丹	越南	俄罗斯	巴基斯坦
6	菲律宾	印度尼西亚	巴西	斯里兰卡	马里	韩国	乌克兰	孟加拉国
7	缅甸	印度	尼泊尔	日本	布基纳法索	印度	西班牙	巴西
8	伊朗	尼泊尔	荷兰	澳大利亚	埃塞俄比亚	古巴	中国	墨西哥
9	阿富汗	巴拉圭	印度尼西亚	莫桑比克	也门	墨西哥	德国	德国
10	乌兹别克斯坦	玻利维亚	美国	泰国	中国	马达加斯加	土耳其	埃及