一、问题提出与研究框架 应急管理制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和基本保障。因此，认识和梳理中国应急管理制度创新形态和一般规律对于充分认识中国特色社会主义制度的本质特征和优越性具有积极作用，对于坚定道路自信、理论自信、制度自信和文化自信具有现实意义。我国自古是自然灾害频发的国家，也积累了丰富的灾害管理经验。回顾建国以来应急管理制度的历史发展脉络，总体特点是在部门分类管理体制的基础上，不断实现跨灾种、跨部门、跨层级、跨阶段和跨区域的综合协调立体网络。其中，有三次是比较集中的综合化方向的制度创新。第一次是20世纪80年代末，灾害管理框架下的防灾抗灾减灾过程的综合趋势，第二次发生在新世纪2003年后，应急管理框架下的全灾种全过程的综合趋势，第三次是2012年以来，公共安全综合治理框架下的风险灾害安全的综合趋势。 建国初期，水、旱、涝、地震等传统自然灾害是灾害管理的主要对象，相对简单。党和政府逐步建立了农业部、气象局、地震局、水利部、海洋局、林业部、地矿部等部门内的减灾机构。在行政管理体制高度集中和防灾减灾技术较为落后等因素影响下，自然灾害发生之后的救助职能是这一时期灾害管理的核心内容。中央政府是履行这一职能的唯一责任主体。地方政府仅仅负有上报灾情和发放救灾款等方面的执行责任。中央根据地方政府反映的灾情来统一制定灾害管理政策，形成了“全国找中央”的高度集中的灾害管理体制。[1]从行政管理制度角度来说，建国初期没有真正建立防救相结合的制度安排。改革开放以后，中央政府通过有偿使用和无偿使用相结合的办法，试行救灾经费包干办法分担中央和地方的救灾责任。以服务救灾为目的的备灾制度开始建立。救灾物资开始通过物资采购和储备的制度化方式完成。[2]从新中国成立到改革开放初期，应急管理制度主要以灾害救助制度为主，部门分类管理为主的基本制度框架，缺少对灾情和减灾措施全面系统的分析方法。[3] 直到上世纪80年代末，综合灾害管理制度创新逐步展开，以“减灾、防灾、抗灾、救灾”为基础的现代灾害管理制度体系建立，主要体现在综合协调能力、灾害救助能力以及灾害管理工作的社会化水平等方面显著提高。[4]进入新世纪，以2003年“非典事件”为起点，综合应急管理制度创新进一步完善和丰富了中国现代行政管理制度体系。自2012年，总体国家安全观将应急管理纳入其整体考虑，并创新为公共安全综合治理模式。这一制度创新成为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。[5] 行政管理制度是指由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生和组成、组织结构、职责权限、活动方式、运行程序以及行政管理主体间相互关系的规则的总称，是国家行政机关的设立与变更、职权配置、运行程序、工作方式的规范性约定。制度创新体现为政府机关及其工作人员在理念、体制、机制、规则、方式方法等方面发明创造和实践验证的过程。 行政管理制度理念创新，包括行政管理新的使命和基础理论，新的价值诉求，以及相应新概念、理论或范式等，以帮助重新定义行政问题本质及其可能的解决方案。制度理念直接指导制度实践的假设、价值、信仰和规则认知，是制度创新的先导。体制创新是政府行政权力配置的基本结构调整，具体表现在行政职能配置和行政机构设置。职能、结构、功能是有机结合的重要组成要素和方面。 机制是静态行政组织机构和职能设置得到落实的载体。行政管理机制创新是在行政管理系统或具体领域中各要素的机理性特征和要素之间的关系创新。[6]涉及到组织形式、管理方法、内外管理流程和协调沟通等方面的行政流程再造。从实质内涵来看，应急管理机制是一组以相关法律、法规和部门规章为依据的政府应急管理工作流程。 行政管理制度工具创新既是依附于行政管理体制机制的具体规章制度和履职方式的技术改进，又是体制机制创新的成果。体制性制度的结构性功能，机制性制度的运行性功能，都需要具体制度工具帮助实现。政府职能是否履行到位，有赖于履行职能方式的改革和创新。[7] 应急管理制度在履行政府应急管理职能的时候同样遵循行政管理制度创新的基本规律。因此，本文试图运用行政管理制度创新形态及其机制的理论框架来梳理建国以来我国应急管理制度发展及其创新形态，阐述在理念、体制、机制和工具层面如何发生转变。 二、理念创新：综合减灾、综合应急、总体安全 (一)综合减灾：减灾、防灾、抗灾、救灾 随着全球自然灾害发生及其致损程度不断加深，以及防灾减灾的科学技术长足进步，1987年12月11日，第42届联合国大会第169号决议将1990-2000年的10年定名为“国际减轻自然灾害十年”。该决议试图通过国际社会的一致行动，帮助发展中国家建立自然灾害预警系统和防灾结构。1988年12月20日，第43届联合国大会就开展“国际减轻自然灾害十年”活动的内容与模式再一次作出相应的决议，并呼吁各成员国成立相应的国家级委员会。[8] 为了积极响应联合国号召，1989年4月，中国政府成立中国国际减灾十年委员会，为政府救灾减灾提供决策依据。委员会最初由28个单位组成，一年后，增加至32个。[9]2000年10月，中国国际减灾十年委员会更名为中国国际减灾委员会。2005年4月，中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会。其核心职能是负责研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动和指导地方减灾工作。[10]彼时，国家减灾委员会由34个国家部、委、局、军队及社会团体组成，国务院领导的部际议事协调机构，办公室设在民政部。[11]
