一、问题提出 “放管服”改革作为全面深化改革特别是行政体制改革的重要内容，受到党中央国务院高度重视。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。党的十九届四中全会明确提出，深入推进简政放权、放管结合、优化服务。李克强总理多次强调，“放管服”改革是一场刀刃向内的政府自我革命，旨在重塑政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。“放管服”改革的本质既是政府体制层面的制度性变革，也是优化政府运行过程的机制性改革，具有系统性、整体性强的特点。 自2013年起，国务院连续六年召开全国“放管服”改革电视电话会议，把持续深化“放管服”改革，作为满足人民日益增长的美好生活需要，打造市场化法治化国际化营商环境，加快政府职能转变，促进政府治理体系和治理能力现代化，推动经济社会持续健康发展的重大改革之举和重要支撑。在持续推进的改革中，从中央到地方推出的一系列“放管服”改革“组合拳”，有效解决了一批结构性矛盾，较好实现了政府管理体制机制的历史性变革、系统性重塑和整体性重构。 在政府与市场关系方面，坚持市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用的目标导向，以刀刃向内的政府自我革命为驱动力，克服了许多机制性梗阻，打通理顺了许多“堵点”“难点”，大幅提升我国营商环境的市场化法治化国际化水平，明显增强了市场主体活力和创新动力；在顺应社会发展、回应民生关切方面，各级政府适时推出一批切口小、见效快的惠民创新政策，有效解决了老百姓吁求强烈的“操心事”“烦心事”，极大增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。六年来的实践表明，“放管服”改革所取得的成绩十分显著，但从各地的具体实践来看，仍然存在一些薄弱环节和不足之处，特别是一些关键的机制性梗阻还没有真正解决，导致改革的综合效应无法充分发挥和有效释放。 我国的“放管服”改革有着一贯明确的指导思想和价值取向①；在经济效益、社会效应、政府革新等方面也都取得了显著成效②。但在分析视角上，多是基于行政体制变革的视角，从政府理念、职能配置、组织结构等维度展开。相关研究大致可概括为两类：一类偏重理论阐释的规范性研究，学者或者聚焦于对国家出台的“放管服”改革相关政策文件、领导人讲话的学理解读，或者着眼于“放管服”改革的历史沿革、思想内涵、取得成效和现实价值的阐发。另一类是偏重实务操作的实证性研究，这类研究的经验证据，只有少部分是基于国家层面的实践，大多来自地方层面或区域性的改革经验，侧重于从体制变革层面阐释中国政府治理模式的变革之道。 然而，体制变革的视角更多是从宏观层面对“放管服”改革进行画像，虽然有助于我们从整体上把握和理解“放管服”改革在我国行政管理体制改革乃至全球公共管理理论和实践中的历史方位和现实坐标，但无法关照到“放管服”改革实践中的过程性、互动性、丰富性，容易陷入理论的空洞当中，弱化了研究者对社会现实差异的敏感性，忽视了对中国“放管服”改革实践独特性的理论呈现。故此，本文在把握我国“放管服”改革的宏观思路基础上，对浙粤豫贵陇京沪五省两直辖市的改革进行实地调研，尝试从政府机制视角透视“放管服”改革面临的机制性梗阻及其成因，并据此提出可能的解决路径。 二、机制视角下“放管服”改革的着力点 在诸多的文献研究和政策文件中，对于政府体制和政府机制没有严格的区分。但在政府管理实践中，从政策的着力点、改革力度和行动措施来看，体制和机制还是存在一些差别的。科学合理的政府体制，需要与之相配套的高效、运转灵活的政府机制。由此可见，机制既不是单纯的静态结构，也不是单纯的动态运行，而是把二者结合起来，研究各个要素在动态运行中的相关关联及其推动关系。 (一)政府体制与政府机制的区分 从关系维度看，政府机制与政府体制相互依存，体制是机制生成和运行的基础，机制则是体制发挥作用的载体和运作形态。 具体来说，政府体制主要包括政府职能设置、组织结构形式两大部分。其中，政府职能体现了政府的价值导向、发挥作用的基本方向和职责范围；政府结构则是政府内部基于权责划分形成的相对稳定的结构位置。 至于政府机制，按照中国行政管理学会沈荣华的界定，政府机制是指有目的的通过制度安排形成的政府内部主体之间、政府与外部主体之间相互联系和相互作用的模式，具有相对独立性、稳定性和双向互动性三个基本特征③。从上述的定义中，我们可以看到政府机制和政府体制既有统一性的一面，也体现出政府机制自身的特点： 首先，政府机制是为实现某种特定目的而设计出来的手段、路径、方式。政府机制是政府体制价值导向的反映，比如在政府与市场关系上，如果以计划为目的导向，就会倾向于行政性机制，形成“全能政府”；而以市场为导向的，就倾向于采取市场竞争机制，形成“掌舵型政府”；以服务为导向的，就倾向于采取协作治理机制，形成“服务型政府”。 其次，政府机制着眼于政府内部或政府与其他行为主体间相互作用的动态过程。机制一词最早在自然科学中应用，是指机器的构造和工作原理，或有机体的内在工作方式，注重彼此之间的相互关系。政府机制是政府系统各个部门相互联系、相互作用的机制，既不是某种单向作用，也不是没有政府参与的行为主体间互动。
