一、引言 1988年5月，国务院批准设立国家国有资产管理局，代表国家行使国有资产的监督管理权；1998年7月，国有资产管理局撤并，国资监管职能分散至各个部门；2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)成立作为专门的国有资产监管部门。从真正提出“国资改革”代替“国企调整”算起，探索已愈三十载，至今仍是新时代中国特色经济体制改革的重要内容。党的十九大报告指出“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有企业经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。”在十九届四中全会精神指引下，2019年11月召开的国务院国有企业改革领导小组第三次会议提出：“未来三年是关键的历史阶段，要落实好国有企业改革顶层设计，抓紧研究制定国有企业改革三年行动方案，明确提出改革的目标、时间表、路线图。”2019年12月，中央经济工作会议要求：“要制定实施国企改革三年行动方案，提升国资国企改革综合成效”。2020～2022年是国务院国资委制定并推动“三年行动方案”落地的战略节点，是国企改革坚持市场化方向、抓落实提成效的重大攻坚克难时期，亟待解决国资改革中的困惑并探索出新的模式。 站在新的历史起点上，面对错综复杂的国内外经济环境，探索国资改革创新模式的意义在于，一是构建竞争中性营商环境，让国资企业公平参与市场竞争；二是在国资国企改革“三年行动方案”的目标指引下把中国的国资改革引向深入。 (一)构建竞争中性营商环境 全球市场经济从自由竞争转向公平竞争，在此背景下，如何通过完善国有资产管理的体制机制，从而规避国际社会对中国国有企业“扭曲竞争”的质疑，是中国在“一带一路”倡议和打造人类命运共同体目标指引下，进一步扩大对外开放、加深国际经济交流合作所要解决的一个核心难题。目前，经济合作与发展组织(简称“OECD”)所提出的竞争中性原则已成为国际多边经贸协定的重要内容，全球已有40多个国家适用竞争中性原则①。因此，中国在与其他国家或地区签订贸易协定时，应主动就竞争中性规则达成共识。 然而，长期以来，中国国有企业在参与国际竞争时因与“竞争中性”原则不一致而备受质疑。实际上，这些问题由来已久，原因之一就在于国资委作为既当国有资产的监管者又当国有资产的出资人，既当“裁判员”又当“运动员”，使得国有企业无法在国际经贸活动中作为被认可市场竞争主体。 第一，国资委直接担任国有企业的出资人使国资委不得不陷入民商法纠纷中，负有财产连带责任，难以在国际民商事纠纷中维护国家利益。2009年，厦门船舶重工股份有限公司和福建省马尾造船股份有限公司双双被希腊船方诉至美国地方法院，并均将中华人民共和国列为被告(刘纪鹏、曾斌，2012)。尽管在美国法院的判决里中方获得胜诉，但不得不引发学界和政策界对中国企业在国际竞争中如何遵守国际规范的深层次思考。上述纠纷的产生与国有企业的股权结构密不可分，两家公司均隶属于福建省船舶工业集团，而福建省船舶工业集团则由福建省国资委100％持股，因此福建省国资委这一政府序列的特设机构是3家涉诉企业的实际出资人。希腊方根据《美国外国主权豁免法》②主张将涉诉的3家公司认定为政府的“代理机构或工具”。希腊船方诉讼案的警示是，在“国资委—国有企业”两层次结构中的国有企业时刻面临着被国际社会认定为政府的“代理机构或工具”的隐患，因此，在两者之间搭建国有资本出资人的代理主体成为一个必然选择。 第二，中国国有企业被国际社会普遍质疑是否公平参与市场竞争，主要表现在政府财政补贴、政府信用支持、行政垄断、市场准入等方面。在2018年举办的B20阿根廷会议上，就曾有国家提出“列入国企扭曲竞争”议题③。据测算，从政府补贴来看，在中国境内上市公司中，2018年中央国有企业和地方国有企业所获政府补贴金额的均值分别为4.3亿元和1.53亿元，远高于民营企业获得政府补贴的均值(0.73亿元)；从政府信用支持来看，在A股上市公司中，2018年国有企业平均融资额为11.1亿元，而民营企业平均融资额则不足1亿元；从行政垄断来看，国有企业在石油、天然气等能源产业开采环节占有绝大多数的市场份额(巴曙松，2019)。 通过上述可见，完善国有资产管理体系迫在眉睫，传统的国有企业和市场经济兼容度不高，但是国有资本这种形式却可以和市场经济规则实现对接(刘纪鹏，2014；平新乔，2015)。需要通过构建国有资本投资公司和国有资本投资公司以规避政府部门补贴、国家垄断等不公平竞争的问题，让国有企业摘掉政府“代理机构或工具”、“竞争扭曲”的帽子，成为公平参与市场竞争的现代股份公司。 (二)“三年行动方案”目标指引下把国资改革引向深入 2015年，国务院国资委、财政部、国家发展改革委联合发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》提出“将国有企业界定为商业类和公益类”。2017年《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》提出“建立健全国有资本运作机制，组织、指导和监督国有资本运作平台开展资本运营，鼓励国有企业追求长远收益”。上一阶段的“国企改革”已取得了一些阶段性的成果，一系列改革政策对内带来了国企内部治理的完善和代理成本的下降(孔东民等，2014；李文贵等，2017)；对外则通过优化要素配置、溢出效应提高了经济增长速度(许召元、张文魁，2015)。现阶段，只有坚持市场在混合所有制经济中的主导地位，才能发挥经济绩效(李建标等，2016)。深化国资改革的关键在于从理论方向到实践行动上深入落实从管企业到管资本的改革。近年来，政策制定者和学术界从国资改革的宏观目标、国资委的职能定位、国有资本的运营机制、国企混合所有改革等多方面探讨了国资改革的方法论。然而，国资改革仍然缺乏将宏观整体把控和实现中微观运行机制相结合的指导性办法。
