习近平在党的十九大报告中作出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大判断。[1]完善的社会保障体系、稳步提高的养老金水平则是日益增长的美好生活需要的现实需求和共享发展的具体表现之一，而社会保障制度体系是实现共享的基本途径与基本制度保证[2]。当前，虽然我国社会保障制度改革取得了显著成就，但社保制度改革历史欠账和转轨成本遗留问题、社保基金缺口态势显现等不平衡不充分、不协调不均等的问题依然存在。随着生活质量的提高，人均预期寿命越来越长，一定程度上造成了社保基金缴费人群相对缩小，而领取养老金待遇人员规模相对扩大，社保基金出现了“系统老龄化”[3]和支付压力。十八届三中全会曾明确指出要“划转部分国有资本充实社保基金”，充分发挥国有资本的社会保障功能。经过了国有资本减持、转持等政策的不断调适、优化，2017年11月18日，国务院公布了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(国发[2017]49号文)，旨在进一步推动国有企业深化改革，使全体人民共享国有企业发展成果，增强基本养老保险制度的可持续性。2019年7月10日，为进一步夯实养老社会保障制度基础，国务院常务会议又决定“全面推开将中央和地方国有及国有控股大中型企业和金融机构的10％国有股权，划转至社保基金会和地方相关承接主体，并作为财务投资者，依照规定享有收益权等权利”①。应对“系统老龄化”除了开拓国有资本划转等筹资渠道外，更重要的是加强国有资本划转后社保基金自身的治理，通过完善治理机制提升社保基金保值增值的效度和发展的质量，增强社保基金支付的内生动力。 目前，国内分别在理论和实践层面对国有资本划转社保基金进行了研究和探索。在理论研究层面，主要有以下几个方面：一是国有资本划转社保基金的必要性研究[4][5][6][7]；二是国有资本划转社保基金的方式研究[8][9][10]；三是国有资本划转社保基金的效应研究[11][12][13]；四是国有资本划转社保基金的最优比例研究[14][15]；五是国有资本划转社保基金的多元互动机理与多维利益协调机制构建研究[16]。在实践探索层面，主要有两种划转模式：一是国有股权划转。国家直接将中央企业10％的国有股权划转至全国社保基金理事会持有，但后者仅为财务投资者，获取收益分红，不参与中央企业的日常管理。地方实践较具代表性的是山东省，比中央企业的划转有了更深程度的探索。一方面，划转比例较高。山东省将省属企业30％的国有资本划转给新成立的省社会保障基金理事会，该理事会除了持有国有资本股权外，还履行出资人和投资者职能，可对其进行直接股权投资和资产股权委托运作。另一方面，划转后进行实质监管。山东省国资委和社保基金会分别按持有的产权情况行使股东职权和履行相应的股东义务，可以提名、选举董事和监事，可以派出股权董事和参与持股企业重大决策。②二是国资收益上缴补充社保基金。地方实践较具代表性的是上海市，与划转国有股权不同的是，上海市将国有资本经营预算收入先行调入一般公共预算账户③，再通过公共财政的形式用国有资本收益补充社会保险基金。从上述两种方式可以看出，划转国有股权充实的收益比国资收益上缴补充相对具有可持续性，且将对国有企业股权多元化、公司治理结构改善以及社保基金更可持续发展等方面产生积极影响。 综合现有理论研究和实践探索可以看出，当前较为缺乏对国有资本划转社保基金后的治理机制建设的研究，即未从长期治理和制度建设的角度对社保基金治理中存在的问题进行优化解决。随着社保费率下调政策稳步实施、养老金全国统筹进程加快以及国资划转深入推进，需要进一步厘清国有资本划转后承接主体与社保基金的功能定位和关系，以及系统研究养老金全国统筹背景下国资承接主体与社保基金运作模式和制度协调协同的路径构建。基于此，本文以治理重构的视角并结合具体实践探索和当前社保基金治理中存在的问题对国有资本划转后具有国有资本属性的社保基金的治理机制进行研究。 一、我国当前社保基金治理的障碍分析 (一)社保基金长期收支平衡的治理难度大 一是城镇企业职工基本养老保险基金④征缴的自生支撑(长期收支平衡)能力越来越弱。一方面，基金征缴收入占比逐步下降。基本养老保险征缴收入一直是基金总收入的重要来源，但近年来占比呈逐步下降趋势，2011年征缴收入占基金总收入的比重为75.47％，而到了2016年占比为63.74％，下降了近12个百分点；另一方面，征缴收入已不足以支撑养老金支出。2012年征缴收入的增长率开始小于养老金支出增长率，而且增长率的差距越来越大，2016年达到6个百分点；从2014年开始，基金征缴收入额小于养老金支出额，到2016年征缴收支差额达到-3520亿元。结果表明，完全依靠基金征缴已不足以弥补养老金支出，也即基金征缴的自生支撑(收支平衡)能力越来越弱，随着人口老龄化程度的加深，基金征缴支出的矛盾将逐渐凸显且日益加剧。 二是城镇企业职工基本养老保险基金对财政补贴的依赖性越来越强。第一，随着基金征缴收入水平的下降，财政补贴额以及所占基金收入比重越来越大。2010年，中央和地方财政补贴额达到1815亿元，占基金总收入的比重为14.9％，到2017年，中央和地方财政补贴额达到8004亿元⑤，占基金总收入的比重为18.5％。2010-2017年，各级财政补贴额增加了6189亿元，年均增长22.3％。第二，中央财政补贴越来越占据重要位置。在中央和地方财政补贴中，中央财政补贴投入额和占比越来越大，地方财政补贴有逐年下降趋势，2015年中央财政补贴占基金总收入的比重为13.5％，地方财政补贴占1.4％，中央财政的兜底作用显现。此外，由于各地经济发展水平各异，地方财政补贴差距也较大。2015年，地方财政投入在10亿元以上的有重庆、上海、辽宁、天津、江苏、湖北、湖南7个省份。[17]不论是财政补贴总额，还是财政补贴额的占比均表明财政补贴在我国城镇企业职工基本养老保险基金收入中的作用越来越大，基金收入对财政补贴的依赖性越来越强。
