重塑政行关系：第八次机构改革与国家治理现代化

       政治与行政的理论最早由美国行政学家威尔逊提出，并由古德诺进行了系统的阐述。古德诺对政治与行政作了经典的定义，即政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。由古德诺开启的政行二分思想是近代资产阶级国家为了适应资本主义生产关系的变化而在上层建筑方面作出调整这一客观事实在思想领域的反应，显然不适用于中国的政治发展，这已是毋庸置疑的共识。但政治与行政的关系并非西方政治世界中的独有现象，而是普遍存在于人类不同形态的政治文明之中。政治与行政的关系问题正是公共行政(学)中最为核心的问题①。改革开放以来，我国的机构改革与国家治理同时呈现出强烈的行政优先的特征。这一政治发展模式是我国在改革开放与社会主义现代化建设特定阶段的产物，具有其必要性。第八次机构改革是对我国失调的政行关系大规模的重塑，其中，国家治理体系现代化更多的是对行政优先的机构改革模式的矫正，国家治理能力现代化更多的是对行政优先的国家治理模式的矫正。

       一、改革开放40年来机构改革与国家治理的逻辑：行政优先

       行政优先的机构改革模式与行政优先的国家治理模式之间紧密相关，但并非单向的因果关系，而是互为因果、互相促进、互相强化。机构改革的行政优先导致行政机构与行政逻辑在国家治理中的地位与作用不断强化，国家治理中的行政优先又迫切需要行政机构与职能相对于其他机构作出更加频繁的调整(见图1)。

      

       图1 我国行政优先的机构改革模式与行政优先的国家治理模式之关系

       (一)改革路径的嬗变：从政治体制改革到行政体制改革

       除了党的机构，我国的国家机构包括人大机构、政协机构、政府机构、司法机构与军队机构五个部分。因此，完全意义上的机构改革应该包括执政党机构改革、人大机构改革、政协机构改革、政府机构改革、司法机构改革与军队机构改革六个方面的内容。根据对改革开放以来党和政府文献的梳理，可以看出，我国的政治体制改革是一个以党政机构为核心，囊括所有国家机构，包括机构调整、职能划分以及整个运行机制的转变等方方面面内容的整体性改革，即上述“完全意义上的机构改革”，其目标是实现社会主义民主，并使这种民主制度化。行政体制改革则仅指政府机构、职能与权力关系的调整与完善，其目标是建立有效率的、人民满意的政府。行政体制改革是政治体制改革的组成部分，受到政治体制改革的统辖。

       1978年召开的党的十一届三中全会实现了新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折，开启了改革开放和社会主义现代化建设的伟大征程。十一届三中全会公报提出，“正确改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑”②，标志着党和国家机构的改革由此拉开序幕。在《党和国家领导领导制度的改革》中，邓小平系统论述了党和国家领导制度改革的方针、任务和目标，包括党的机构改革、政府机构改革等方方面面内容③。在《精简机构是一场革命》的讲话中，邓小平不仅阐述了党政机构的精简问题，还提出了军队的精简问题。1982年召开的中共十二大首次提出“政治体制”的概念。可见，改革开放之初，在决策层看来，中国的机构改革是一个包括党政军等国家机构在内的全方位的改革，即政治体制改革。但在实际改革的进程中，政治体制改革的推行并不顺利。邓小平在1986年的一次谈话中指出：“现在看，不搞政治体制改革不能适应形势。改革，应该包括政治体制的改革，而且应该把它作为改革向前推进的一个标志”，“一九八0年就提出政治体制改革，但没有具体化，现在应该提到日程上来”④。在《关于政治体制改革问题》的谈话中，他再次指出：“我们越来越感到进行政治体制改革的必要性和紧迫性。但现在还没有完全理出头绪”⑤。

       1987年召开的党的十三大正式提出政治体制改革的系统理论。同年进行的第二次机构改革是在“党政分开”的旗帜下进行的。此次改革明显跨越了政府的范围，第一次使机构改革同时涉及党和政府两大部门。但后来的机构改革没有延续这一改革逻辑，从而告别了结构和政治方面的改革，转向主要围绕政府内部流程和技术方面的改革。虽然在1993年的第三次机构改革和1998年的第四次机构改革期间进行过两次党的机构改革，但并未取得实质性的成果。以第二次机构改革为起点，从政府职能转变的角度来看，中国的机构改革经历了一个从政治体制改革到行政体制改革的过程，政府职能转变的轨迹由职能定位(更多涉及权力问题)走向职能重心和职能行使方式(更多涉及流程和技术问题)。在此过程中，政治体制改革意义上的“机构改革”逐渐成为“政府机构改革”的同义词。所以有的学者将中国现代国家建设的逻辑总结为“三重替代”，即机构改革(政府机构改革)对行政体制改革的替代，行政体制改革对政治体制改革的替代，以及体制改革对国家制度建设的替代。也有的学者认为，改革开放以来我国政治体制改革的状况是新理念多，实质举措则较少。总而言之，在中国的改革历程中，政治体制改革长期处于相对滞后的状态，行政体制改革不断获得优先的位置，甚至从政治体制改革中抽离出来，承担起整个政治体制改革的重任。或者说，政治体制改革的内容不断地集中于行政体制改革。