新中国成立以来，国有企业作为公有制经济的主体，在国民经济建设进程中发挥了不可替代的作用。国有企业涉足国民经济的诸多领域，国有经济展现出为经济健康平稳发展保驾护航的能力。国有企业持续稳定的发展有力地促进了国有资本的保值增值。根据《中国财政年鉴》，国有资本总额从1952年的269.4亿元增长至2017年的506209.4亿元，增长187802.52％①。然而，在这个过程中，国有企业内部也暴露出亏损面居高不下、资源配置效率不高、高管腐败、创新能力不足等诸多问题。加强国有企业制度建设，强化激励约束机制，切实激发国有企业的内生活力和市场竞争力，成为促进国有企业健康发展的必要举措。改革开放以来，国有企业改革始终处于经济体制改革的中心环节。党的十四届三中全会提出，“建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。习近平总书记指出：“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之”[1]。围绕国资监管、产权制度、治理结构、内部制度，中国进行了大量的理论探索与改革实践，先后提出分类改革、混合所有制、党组织嵌入、由管企业向管资本转变、高管市场化选聘等新的改革方案。本文以建设现代企业制度为逻辑主线，总结分析新中国70年国有企业制度建设的历史进程、基本经验与未竟使命，有助于为建设中国特色现代国有企业制度奠定理论基础，进而明确下一步国有企业制度建设的方向。 一、历史进程 企业制度是在特定的历史背景下，企业为了适应社会发展的需要而形成的一系列制度安排。只有那些能够随着社会生产力的发展，不断作出适应性调整的制度，才会真正地促进企业的发展。因此，对于企业制度的理解，必然要结合具体的现实情境[2]。结合新中国成立70年以来的发展背景，国有企业制度建设的历史进程可以分为四个阶段：第一阶段是1949-1978年，在传统的计划经济体制下国营企业②的经营、劳动、人事、分配均由政府进行统筹；第二阶段是1979-1992年，针对权力过于集中的问题，政府逐步赋予国营企业自主经营的权力，国营企业在既定的政策框架下拥有一定的制度灵活性，生产积极性得以提高；第三阶段是1994-2013年，以建立现代企业制度为目标，推进股份制改革，创新劳动、人事、分配三大制度；第四阶段是2013年至今，随着中国进入社会主义市场经济建设的新时期，全面深化国有企业改革，推动国有资本做强做优做大，培育具有全球竞争力的世界一流企业，是这一时期国有企业制度建设的主要目标。 (一)1949-1978年：统筹发展阶段 新中国成立初期，经济基础薄弱，短期内难以凝聚发展动力。面对这样的环境，实行计划经济体制有利于减少资源浪费，少走弯路。国家通过没收、接收、改造等方式组建的一批国营企业，覆盖国民经济的关键领域，成为经济建设的主要力量。由于缺乏企业管理的经验，国营企业组建初期保留“原职、原薪、原机构”，主要涉及人员职务、组织结构、管理制度、工资福利等，国家派驻人员仅行使监督职责。在“一五”计划的三大改造完成后，中国建立了以计划为基本手段的资源配置体系以及以中央政府为主的经济决策体系[3]，政府开始统筹经济发展。与此同时，高度集中的统筹对国营企业管得过多，使得企业缺乏活力。1957年10月，中共八届三中全会通过《关于改进工业管理体制的规定(草案)》《关于改进商业管理体制的规定(草案)》《关于改进财政管理体制和划分中央和地方财政管理权限的规定(草案)》，逐渐向地方政府下放权力。但是，由于缺少必要的管控措施，出现地方政府权力滥用等问题，加上其他因素的影响，没有从根本上激发国营企业的活力。1961年3月，中共中央印发《关于调整管理体制的若干暂行规定》，将国营企业管理权集中到中央。然而，高度集权的症结仍然没有得到有效解决。1970年3月，国务院印发《关于国务院工业交通各部直属企业下放地方管理的通知(草案)》，开启新一轮的权力下放。这一时期，国营企业管理体制的发展主要体现为集权与放权的变革，这也导致改革思路不明确，经济秩序出现混乱，经济活力明显不足。从实际效果来看，高度集权的管理体制显著降低了国营企业的积极性。随着国营企业的规模和数量不断增加，集权模式的弊端日益凸显，权力下放显然是更好的选择。权力下放离不开有力的制度保障，探索合理的制度安排，成为下一阶段国营企业管理体制改革的方向。 这一时期，国营企业三大制度的特征主要表现为行政主导，统包统筹。在新中国成立初期，劳动制度采用“统一招收、统一介绍”的机制，在解决社会就业问题的同时，缓解了沿海地区劳动力富余、内陆地区劳动力短缺以及老企业技术工人冗余、新企业技术工人缺乏的分布不均衡现象。国营企业内部实施以固定工为主的用工制度，维持就业稳定。但是，这种僵化的制度抑制了劳动力流动，不利于提高劳动力的配置效率。“能进不能出”的限制，使得职工普遍缺乏劳动热情，进而影响到国营企业的发展。 在人事制度上，借鉴苏联及其他国家的管理经验，国营企业人事由党委领导集中管理。通过培养、训练、吸收、审查、提拔、调配等一系列具体措施，干部队伍快速扩大。不过，人事制度的建设进程也曾出现倒退。1976年，中央开始促进国营企业人事制度的恢复，这也为改革开放积蓄了人才力量。
