中国社会保障事业经过70年的改革与发展，已经成为促进社会和谐稳定的稳定器和增进人民福祉、实现美好生活的保障网。新时代中国社会保障事业在不断解决旧有难题的同时，面临着更为复杂的风险与挑战。在新中国成立70周年之际，总结中国社会保障事业取得的成就和仍需破解的难题，对于新时代构建多层次可持续的社会保障体系、促进社会公平正义具有重要的意义。 一、新中国70年社会保障事业的发展历程 (一)社会保障事业初创与调整时期(1949～1965年)：集体保障，城乡有别 基于城乡分割的社会结构，我国在初期建立的社会保障事业具有明显的“国家—单位”保障的特征，其重心偏向于在国营企业和国家机关单位工作的职工，对于农村的保障则主要依托农村合作社进行。 1.各项社会保障制度的建立 1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》提出“逐步实行劳动保险制度”。此后，劳动部会同中华全国总工会起草了《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《劳动保险条例》)。经过多次修改，1951年，《劳动保险条例》正式颁布实施，就职工的养老待遇、医疗待遇、工伤待遇、集体劳动保险事业等作出了相关规定，是新中国第一部内容完整的社会保险法规。1953年1月，政务院作出《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修正的决定》，此次修订后的《劳动保险条例》主要有两点变化：一是扩大了《劳动保险条例》的保障范围，二是提高了劳动保险的支付待遇。到1956年，劳动保险实施范围进一步扩大到13个产业与部门，签订社会保险集体合同的职工占到当年企业职工总数的94％[1]。 在养老保险方面，《劳动保险条例》对养老基金来源、职工领取养老金年龄和退休金待遇作出了明确规定。按照规定，职工退职后，由劳动保险基金按其工龄长短按月给付养老补助费。1955年，国务院①发布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，这实际上将城镇养老制度分为企业职工养老保险和机关事业单位养老保险，二者在养老基金来源、退休待遇等方面都有显著的区别。然而，1958年由国务院发布的《关于工人、职员退休处理的暂行规定(草案)》写明该暂行规定适用于国营企业与机关事业单位所有员工，表明分立的养老保险制度又统一了起来。农村养老制度的建立则以农业合作化制度与农村合作社为基石，《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》和《高级农业生产合作社示范章程》中均提到农村合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员要做到“五保”。 在医疗保险方面，新中国成立初期建立的是一种以保障国家机关工作人员的公费医疗和保障国营企业员工的劳保医疗为主的医疗保险制度。《劳动保险条例》对劳保医疗的资金来源与管理作出了规定。1952年8月，《国家工作人员公费医疗预防实施办法》由卫生部发布并生效，全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员享受公费医疗待遇，公费医疗制度正式建立起来。此后，公费医疗的保障范围不断扩大，由此带来的财政压力逐渐凸显。为应对不断攀升的医疗支出，政府对公费医疗制度作出了调整和改进。从1960年开始，政府陆续颁布相关政策法规，对公费医疗和劳保医疗的报销项目进行了明确规定，并且明晰了由个人承担的医疗费用的范围，进一步缩小了对职工或机关事业单位工作人员直系亲属的保障范围。总体来说，20世纪60年代的调整是符合实际且有利于新中国社会主义现代化建设的。但由于制度设计本身受到高度的计划经济的影响，仅仅是小修小补，并未从根本上解决公费医疗与劳保医疗存在的问题，虽然后期引入了自费的机制，但总体上变化不大，依然是国家和单位大包大揽，个人缺乏自我保障机制，医疗费用增长速度也难以得到有效控制。在农村社会，以集体经济为基础，由农业生产合作社与农民自发建设医疗站，农民缴纳少量费用，不用缴纳挂号费与出诊费即可享受医疗保健服务。卫生部在1959年山西省稷山县召开的全国农村医疗卫生工作会议上肯定了这种农村合作医疗形式。此后，农村合作医疗制度在农村得到广泛实施。 在失业保险方面，新中国成立之初，新的经济秩序尚未建立起来，这一时期的劳动就业面临严峻的形势[2]。为解决当时的城市失业问题，1950年6月，中共中央发布《关于救济失业工人的暂行办法》，救济办法以“以工代赈”为主，资金来源以政府拨款为主。20世纪50年代的失业救济制度只是为了解决旧社会遗留下的失业问题而采取的临时性措施，但可以视为失业保险制度的雏形，且失业救济制度妥善安置了当时大量的失业人员，为新中国国民经济的恢复起到了积极作用。1951年，中国依据《劳动保险条例》建立了社会保险制度，由于当时不承认失业问题的存在，因此，并未将失业救助纳入社会保险范围。1957年，在当时的理论和政策指导下，失业被认为已在中国境内消失，故停止执行失业救济，失业救济制度从此被搁置。此后近30年，失业保险都被排除在社会保障体系之外。失业保险制度虽然在社保初创时期昙花一现，但其依旧对日后建立失业保险制度奠定了基础[3]。
