一、引言 新中国成立以来，国家建设在政治、经济、社会等领域同步展开，成果丰硕。基层①治理既是国家政权建设的一部分，又是国家治理能力的体现，最能反映新中国成立以来我国政治、社会建设的成就及社会变迁的总体趋势。然而，已有研究大多数在“国家—社会”关系的宏观框架下理解基层治理。“基层治理”是属于“国家治理”还是“社会治理”议题是这一研究领域的根本分歧，大多数研究者将基层治理体制变迁的动力概述为外生的国家效应或社会效应(顾昕、王旭，2005；O’Brien & Li，2006；Shue，1988；Sott，1985)，但“基层治理”具有基层情境性。对于基层治理变迁的解释，仍然要回到基层的地方情境中去。基层治理本质上指的是以基层党委和政府为主导的国家政权力量和以行政区划为地理界限的社会力量之间以特定的方式，如命令、控制、协商、合作、监管，管理和调动地方资源，并形成地方公共秩序的过程(杨弘，2018)。它是一整套公共行动、公共资源提供和公共安排的制度化过程，包含治理主体和治理策略两个重要面向，是一个多主体互动的行动网络。换言之，基层社会治理的问题本质上仍是在国家基层政权的主导下，依靠不同的组织力量，如社会组织、半官僚组织乃至市场组织，以及治理策略(如社会动员、行政吸纳、项目发包等)，在不同参与主体之间，建立授权或分权的协作关系，与社会合作建立地方秩序的过程。治理主体之间协作关系的结构化运作就形成了基层治理体制(governance regime)。 因此，本文试图回到治理的“基层逻辑”，强调基层治理中多主体互动的社会情境；从治理结构的变化入手，聚焦治理主体之间的协作关系，理解基层治理体制的变迁。基于此，本文旨在回答以下两个问题：第一，随着国家治理目标的转变，基层治理的依靠组织和组织之间的协作方式发生了何种改变，进而形塑了治理结构的样貌？第二，除了外生的影响变量外，基层社会治理体制变迁的内部动力是什么？ 二、回到“基层”逻辑：治理结构视角下的基层治理变迁 基层社会的秩序如何形成和改变，是政治学和社会学共同关注的重要问题。已有研究多从“国家—社会”关系的宏观角度，强调国家或社会的外生因素影响，却忽视了“基层治理”的地方情境和技术特性。 其中，站在社会视角的一方大多数强调基层社会秩序形成的社会动因(徐湘林，2010；O’Brien &Li，2006；Sott，1985)。新中国成立以前的基层社会，通常被认为是“皇权不下县，县下唯乡绅”的治理格局(巴根，1996)。也就是说，由于帝国主义的扩张和明清时期的政治经济变化，国家的基层政权无力延伸到基层，留下了地方乡治的空间。地方社会中并立的不同权威，也使得地方的社会秩序没有形成大一统的全国性格局。明清时期的国家政权只能通过与地方性权威的“代表形象”或“代表机构”相互妥协来制定社会规则。例如，杜赞奇曾强调“关帝”形象形成的国家影响。科大卫描述的妈祖与洪圣庙被皇权册封的过程，以及地方宗族势力与皇权之间的博弈过程，都展示了两种权威的互构(杜赞奇，1996；Faure，2007)。改革开放之后也是如此，有研究者指出，国家权力因外部经济政治原因受限，社会就自我生长起来。社会具有各种各样规避国家秩序的手段，地方秩序是基层社会对国家规则的修改或抗争(张静，2000；陈益元，2009；荣敬本、崔之元，1998；O’Brien & Li，2006；Sott，1985)。这种视角认为社会是地方秩序的主要行动者，它将国家概念化为结构或机会，受到国家主义学派的批评(黄冬娅，2011)。 国家主义学派将基层治理视为“国家为社会订立规则并获取服从的问题”，国家仿佛成为了地方秩序的唯一供给方(黄冬娅，2010)；对基层治理变迁的理解，被放置在“国家治理能力建设”的框架之下。理由是，纵观基层政权建设的历史，不管在哪个阶段：第一，社会自身秩序的形成仍然被国家的社会治理意图所引导和形塑；第二，基层社会治理的主体和主导者仍然是政权组织；第三，社区组织仍然在基层政权组织的框架下被组织化或自组织化。基层治理模式的变化仅仅是国家为了回应外部经济或社会变化，而作出的策略调整(黄冬娅，2010；Schurmann，1971；Shue，1988)。例如，在“项目制”的具体运作中，有研究者指出，官僚组织的运作方式仍然是形塑社会治理模式和社会服务供给方式的支配逻辑(王汉生、王一鸽，2009；折晓叶、陈婴婴，2011)。 然而，国家建设逻辑未能充分回答的是，治理模式转变的动力是什么？假若国家政权建设的一切行动和策略都是可欲和可及的，那么如何理解基层社会秩序的空间差异？为什么基层政权的代理人不仅仅是“代理型政权经营者”还会异化为“谋利型政权经营者”？已有研究证明，官僚组织的运作常常会通过“层层加码”“选择性执行”“目标责任制”“行政包干”或“晋升激励”等多种方式“过度执行”或“规避执行”，导致扭曲和意外的政策结果。官僚组织内部的委托代理结构绝对不是令行禁止、收放自如的传导机制(艾云，2011；折晓叶、陈婴婴，2011；周雪光，2008；赵树凯，2010；O’Brien & Li，2017)。即使国家提供了治理主体互动的舞台，也不能随心所欲地将所有地方捏成一个“样貌”。 因此，“国家—社会”关系的视角始终难以走出“鸡生蛋，蛋生鸡”的辩论。基层社会治理的本质是治理主体协作关系的结构化，即一定时期内相对稳定的治理结构。即使在社会秩序形成中，国家更多采用命令的手段，社会更多体现服从的特性，国家与社会的多种行动主体也都不会是“缺场”的，公共秩序的本质特征就是“公共性”。在国家建设的过程中，国家提供参与主体互动的制度场域，并透过资源的分配方式影响社会自我合作和权威服从，但不是公共秩序形成的唯一行动者。对基层社会治理模式变迁的解释，仍然要回到“基层”和“治理”的逻辑中。 “基层”逻辑指的是，区别于国家治理的官僚内部运作逻辑，“基层”始终要面对非政府的组织或半组织主体。地方规则和秩序的确立通常需要依靠多种手段，获取不同群体的合作，即国家在基层治理中面对何种社会团体，依靠谁、联合谁、漠视谁也是关键因素。在基层情境中，很多组织或半组织化的社会或市场力量即使不表现为“抗衡”的力量，也不是缺席的。张济顺(2015)在描述新政权对20世纪50年代上海里弄社区的改造中指出，新政权不是按照“国家逻辑”运用阶级手段清除和净化社会的，新政权推动、允许和默认社会按照自身诉求营造自治空间。20世纪50年代，基层政府曾不同程度依靠客房联谊会、同仁联谊会、客房代表会、福利互助会等居民自发成立的组织来“帮助推动行政工作”(上海市档案馆，2009)。在政社一体化的公社时代，村民互助组、生产小队、民兵、民防等不同的基层社会秩序力量也影响了公社体制运行的有效性。例如，广东海防前线的地理位置、军区的接管及地方民兵队伍的存在塑造了“广东是一个无盖鸡笼”的社会控制困境②。这一社会控制的难题直接影响了公社体制在广东地区，特别是沿海地区的松动执行和制度修改。而在改革开放以后，官僚组织的科层化发展、管理手段的复杂化与市场转型带来的社会结构变化共同推动了地方基层治理的创新性和多样性，以致地方政府创新成为一种流行的社会现象。这说明，基层涌现出的创新现象和变异执行无法匹配国家政权建设的统一叙事。
