《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出，到2000年，全国基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲。在目前我国地区教育经费严重差距的情况下，如何保证这一目标得以实现？笔者以为，关键是在保证义务教育经费投入的同时，采取科学、规范的教育财政拨款方法，来平衡地区教育财政，支持落后地区基础教育的发展。 一、地区教育经费差距扩大的主要原因 近年来，伴随着地区经济发展差距的扩大，地区间教育经费的差距也呈现出不断加剧的趋势，具体表现在三个方面：首先，中西部与东部地区间教育支出水平的差距迅速扩大。其次，最高与最低教育支出水平地区之间的差距也有所扩大。第三，省际教育经费差距也呈现出不断扩大的趋势。总的说来，地区教育经费差距的扩大是近年来地区经济发展严重不平衡的结果。中央和省两级财政对教育投资宏观调控能力的减弱以及地区间教育财政平衡机制的缺乏，使中央和省级政府没有能力阻止这种地区差距扩大的趋势。 1.在地方分权的情况下，地区经济的不平衡发展必然会带来地区教育经费的严重不平等。 自80年代初期以来，国家已把基础教育的财政与管理权限下放给各级地方政府。目前，我国农村中小学的经费支出主要是由县、乡财政来负担的，中小学校舍的基建投资也主要由县以下的地方政府筹措，省级财政只给予一小部分的拨款。由于近年来各地区经济发展严重不平衡，县与县之间以及乡与乡之间的财政收入差异十分明显。在沿海一些发达地区，许多乡镇的财政收入已超过千万元，有的甚至上亿元，它们自然很容易为本地的基础教育筹集到足够的教育经费。而且发达地区由于经济增长迅速和居民收入水平较高，也容易通过多渠道特别是教育税费来筹集教育经费。然而，在中西部一些贫困地区，一些乡镇甚至县几乎没有什么财政收入，因而就很难为义务教育提供必要的资金。实际上，地方政府征收用于教育的税费较大程度上取决于地区的经济发展水平。因此，在教育财政分权的情况下，地区经济的不平衡发展必然会带来地区教育经费特别是基础教育经费的严重不平等。 2.教育财政的“层层包干”和“层层下放”导致中央和省两级财政对教育投资的宏观调控能力减弱。 随着基础教育管理权限的下放，中央政府把越来越多的精力放在发展高等教育上，而让地方政府单独去支持基础教育的发展。目前，中央财政把预算内教育事业费的95%以上花费在高等教育上，而只把其中的不到1%投放在小学和普通中学。同样，省级财政也把较大部分的教育经费花费在非义务教育特别是高等教育上，而把为基础教育筹集资金的责任下放到更低级别的地方政府。中央和省两级财政对基础教育投资宏观调控能力的减弱，导致一些财政困难的地区，特别是农村贫困地区教育经费短缺的矛盾十分突出，有的甚至出现了大规模拖欠教师工资、学生因家庭经济困难而失学的现象。同时，由于近年来政府的教育支出增长缓慢，导致预算内教育经费支出占国家财政支出的比重和国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重都呈现下降的趋势。这说明，在教育财政分权的情况下，由于有关法律、制度和政策尚不健全，各级政府正在把本该由自己承担的责任逐步转嫁给社会和学生家庭。 3.中央和省级政府都没有建立一个规范的教育拨款制度来平衡地区之间的教育财政。 在我国现行的分级财政体制下，中央财政主要负担由中央各部门兴办的教育机构的预算内拨款，地方财政则主要负担由各级地方政府举办的教育机构的预算内拨款。其结果，中央和省级政府都把主要精力放在自己办（大）学上，而很少通过对地方的教育拨款来支持地方的基础教育发展，平衡地区之间的教育财政。虽然中央财政每年拨出大约2亿元的专款对不发达地区的教育发展给予一定的援助，但该项援助仅占国家财政预算内教育经费拨款的0.3%，占中央本级财政预算内教育经费拨款的2.4%，这对于解决不发达地区教育经费的严重短缺问题只不过是“杯水车薪”。总之，由于贫乏地区教育财政平衡机制，中央和省级政府在解决地区教育财政不平等问题上显得软弱无力。 二、缩小地区教育经费差距是中央和省级财政的共同责任 当前，地区教育经费的严重不平等已经造成了一些严重的社会经济后果。 首先，它直接导致了一部分地区，特别是农村贫困地区因地方财政收入缺乏而出现大量拖欠教师工资的现象。 目前，我国中小学预算内教育事业费的80%以上是支付教师的工资。虽然中央和省级政府相继为中小学教师制定了统一的工资和福利标准，但教师的工资一般由县、乡财政支付。在那些地方财政困难的地区，地方政府难以筹集到足够的资金来支付教师的工资，中小学教师的工资经常被拖欠。很明显，大规模拖欠教师工资必然影响到中小学教师队伍的稳定和教学的质量。 其次，在一些农村贫困地区，中小学学生由于家庭经济困难而出现大规模的失学现象。 虽然义务教育法规定国家对接受义务教育的学生免收学费，但实际上各地中小学都征收一定的学杂费。而且，越是经济落后地区，由于教育经费缺乏，学杂费占教育经费的比重往往越高。其结果，一些家庭经济困难的学生往往因交不起学杂费而失学。据统计，在“老、少、边、穷”地区，每年都有大约200万的初中和小学生失学。在这些失学的学生中，70%左右是女孩。根据中国青少年基金会对113个贫困县的调查，这些学生特别是小学生之所以失学，主要是由于家庭经济困难，交不起学杂费。中小学学生大量失学不仅会影响整个国民素质的提高，而且容易使贫困地区陷入贫困的恶性循环。 地区教育经费的不平等是许多发达国家都曾经存在过的共同现象，是在地方分权体制下各地区经济发展不平衡的产物。对于这种地区教育经费的不平等，我们不能听之任之，但也不能因此而否定80年代初期以来所进行的分权化教育改革。这里的关键是中央和省级政府要通过财政参与资源配置来缩小地区间教育经费投入过分悬殊的差距。在这方面，我们可以借鉴一些发达国家譬如美国和日本教育财政拨款制度的成功经验。
