1996年8—9月，我们作为“小城镇管理高级培训团”的成员，到德国实地考察了德国小城镇的建设与发展情况。现将德国小城镇公共财政体系建设方面的成功做法与经验做一客观介绍，在此基础上结合我国的实际情况，对进一步完善我国的小城镇公共财政体系建设问题谈一些认识和建议。 一、德国小城市（镇）财政管理体系及其经验 1.小城市（镇）财政机构设置。 德国是一个联邦制国家，其政权结构由中央（即联邦）政府、州政府和包括城市、地区和乡镇在内的地方政府三级政府构成。德国财政机构与政体层次相适应，联邦政府设立联邦财政部，州政府设立州财政部，地方政府设立地方财政局。财政部与财政局之间没有政治和组织上的隶属关系，每一级财政为本级政权服务，财权随政事运转，各级财政部门归属同级政府领导。上一级财政部门每年都要按照法律规定，对下级财政部门履行转移支付义务。 德国联邦、州和地方三级财政部门内部都设有税务局。财政和税务是合二为一的，收支统一管理，财政资金统筹安排。如我们考察的北莱茵州巴德慕斯特埃菲尔市财政局共有13名工作人员，其中局长和2名工作人员完成财政预算的制定工作，6—7名工作人员从事税收工作，4名工作人员负责出纳工作。联邦税、州税和共享税的征管，由按照经济区划设在各州内的660多个财政局负责，这些财政局由联邦和州财政部共同管理。地方财政部门内设立的税务局只负责征收地方的专享税和以地方自留为主的营业税。 2.财政管理体制。 德国联邦、州和地方三级政府之间都实行分税分级财政体制，每一级政府财政都有属于本级政府的税种和分享比例明确的共享税种。如第三级政府即城市、地区和城镇这一级政府的专享税种有土地税、企业资本利得税、货物税、地区贸易税、营业税、娱乐税、地方消费税（狩猎及捕鱼税、养狗税、饮料税）；与联邦政府和州政府共享的税种有工资和个人所得税、增值税和法人税。在工资和个人所得税中地方分享的比例占15%。 3.财政收入结构。 德国地方一级政府的财政收入主要由三部分构成，即税收收入、社会保险收入和收费收入。其中税收收入是主要的收入来源。税收收入按照法律和税收体制规定由共享税和地方专享税组成（参见2.）。德国的社会保险体系主要由医疗保险、养老保险、事故保险和失业保险构成，社会保险收入来源于劳资双方交纳的保险金。收费收入在整个地方财政收入中的比重并不很大。 1994年德国地方一级政府的预算收入为3310亿马克，占全国预算收入总额的25.8%。它由经常性收入（2750亿马克，占地方预算收入的83.1%）、资本性收入（43亿马克，占地方预算收入的1.3%）和信贷净收入（12亿马克，占地方预算收入的0.4%）构成。在经常性收入中，税收收入为960亿马克，占地方预算收入的29%，其它经常性收入为1790亿马克，占地方预算收入的54.1%。 德国《宪法》和《财政预算法》规定，联邦、州和地方三级政府均有举债的权利，但发行债券的多少受到严格限制。各级政府每年的负债额不能超过其投资额，并规定流动资金不能负债，固定资产才能负债。 4.财政支出结构。 德国财政预算支出的划分以三级政府的事权（职能）的划分为基础。各级政府的事权和支出责任在其《基本法》中都有具体规定。 德国地方一级政府的财政支出主要项目有：行政管理支出、社会保障支出、自然环境保护支出、街道建设支出、卫生保健支出、食品监测支出和职业教育支出等。从我们考察的几个小城市（镇）（如威斯林市、巴德慕斯特埃菲乐市、奥夷斯科夏地区、莱茵巴赫市）介绍的情况看，地方一级政府财政支出的最大项支出是行政管理支出，占总支出的三分之一；其次是社会保障支出。 5.财政预算制定及执行。 在德国，无论哪一级政府的财政预算制定都非常细致、严格。据我们考察的几个小城市（镇）的行政官员和财政局长介绍，德国地方一级政府的财政预算制定情况大致是这样的：每年的下半年由财政局长代表政府向政府各职能部门写信，要求提出第二年的部门预算方案，报财政部门后，由财政部门汇总编制全市总体预算，然后将此预算方案报市议会讨论（讨论是一个比较长的过程，政治家们对每一项目都进行详细的审查）；议员们讨论通过后，议会做出关于预算的决议，并以法律的形式通过；然后市（镇）政府和城市（镇）各部门都依照预算决议执行预算计划。执行过程中，会出现与预算计划有出入的情况。这时如果不是人为因素造成的，则再制定一个弥补性预算计划，并以法律形式颁布。 除了预算的制定、讨论和执行阶段外，还有个预算的监督阶段。在议会中有个监督委员会，专门负责财政预算的执行工作。每两三年，地方一级还要接待上级来的审计官员对地方财政预算的情况进行审核。 德国地方预算分两个系统：经常性预算和资本性预算。这两种预算系统是根据不同的目的而制定的。其区别主要体现在：经常性预算，是为实现公民福利服务的，不追求实现盈利，它要保证实现财政预算收支平衡，取得的预算收入是强制性收入，预算制度制定得非常详细，预算收入与预算支出一一相对。资本性预算则是以取得利润为目的，其预算收入是通过市场取得的收入，预算制度比较灵活，这种预算要求获得盈利。 坚持收支平衡是制定预算的基本原则。但在执行中，一旦出现支大于收的情况时，为保持预算平衡，通常有两种办法：一是减支，但这条途径越来越难；二是提高财政来源，但鉴于居民反对，这条途径也很难走。地方财政预算执行出现不平衡时，州政府就要进行干预，规定地方哪些项目可以不做，哪些项目可以减少（如游泳池由原来每周开四天减少为开两天，路灯由原来全开减少为关一开一）。所以，在作财政预算时，政府必须要考虑到将来能为居民办到的事情。出现预算执行不平衡时，地方政府必须向居民提供财政保证，并保证在5年内恢复财政收支平衡。
