实行政企分开是经济体制改革重要的内容之一。多年来，围绕政企分开，全国上下无论理论上还是实践中都作了积极的探索，并取得了一定的成果。但不能不指出，政企分开的进度与经济体制改革的要求相比，还有着相当的差距。说得尖锐一些，政企不分的问题严重地影响了国有企业甚至是整个经济体制改革的进一步深化，已经到了非解决不可的地步了。那么，是什么主要问题影响了政企分开呢？本文试图从改革政府机构的角度作一些探索。 一、政企不分的关键在哪里 我国的社会主义是以公有制为基础的。长期以来，政府集经济管理职能和国有资产所有者职能于一身。在这种体制下形成的政府机构，必然成为政企不分的关键。 1、所有者的权力决定着政府是政企不分的矛盾的主要方面。1992年邓小平南巡谈话以后，特别是党的十四大以来，市场经济加速发育，商品价格基本实现了由国家定价为主，转到由市场供求形成为主，由市场形成的价格比重在社会消费品零售总额中已占92.8%，生产资料占85.3%，农副产品占83.4%，金融、技术、信息、劳动力、土地等要素市场发育加快，国债、股票、期货交易市场逐步走向规范。市场配置资源正在成为经济生活的主导方面。但是，计划经济形成的政府机构却并没有发生相应的变化。在现行的经济体制中，各级政府兼有社会管理和经济管理职能，同时又以国有资产所有者的身份去管理企业。因此，就造成政府部门分兵把口行使企业董事会职能的状况。计划部门掌握着投资决策权，技术改造由经贸委审批，企业经营者由政府部门任命，经营业绩由政府部门考核。结果是“厂长负盈、企业负亏、银行负债、政府负责”。这种所有者权力部门化的实质，就造成了政府办企业，企业办社会的政企不分的普遍现象。从而使企业自主权成为一句空话，严重影响了国有企业的竞争能力。 所有权是生产关系，当现行的所有权的表现形式不适应生产力发展的时候，按照马克思主义的基本观点，生产关系的变革就成为矛盾的主要方面。正如毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中所指出的那样；“生产关系、理论、上层建筑这些方面，在一定的条件之下，又转过来表现其为主要的决定的作用，这也是必须承认的。当着不变革生产关系，生产力就不能发展的时候，生产关系的变革就起了主要决定的作用”。因此，从社会主义社会的基本矛盾来分析，影响生产力发展的上层建筑是矛盾的主要方面。是不适应市场经济的政府机构，阻碍了政企分开和企业改革的进度。 2、所有者的利益决定着政府机构不可能成为政企分开的积极动力。大家知道，我国的农村改革从1979年开始，仅仅只用了一年多的时间，便席卷全国，使我国的农村经济起了翻天覆地的变化。而中国的城市改革从80年代中期开始，至今已经十多年了，却依然没有做到政企分开，我国的国有经济依然没有根本好转。回想起来，中国农村改革初期，改革遇到的挑战主要是观念上的。一但思想解放，改革便势如破竹。而城市改革特别是国有企业改革，遇到的阻力首先是体制上的。因为我们的上层建筑是建立在国有经济基础上的，政府机构甚至党委机构都是按计划经济的需要设置的。这些机构实际上就是国有经济在上层建筑中的利益代表。部门权力化，权力利益化。因此，每一次对国有企业的改革不仅是对国有企业利益的调整，也是对这些机构利益的触动。在这种情况下，每一项改革方案的出台，不仅是在国有企业，而且在上层建筑的有关各机构中，都会遇到不同利益主体的不同评价，各种不同意见的激烈碰撞。各部门都希望通过改革维护甚至是扩大自己的利益，这就使各种改革方案难以顺利出台。尽管有些改革中央下了决心，促使改革得以实施，如改革初期的放权让利、承包制、三项制度改革等等。但由于被触及利益的各部门机构依然存在，其结果是许多部门一方面利用职权千方百计地去减少改革带来的利益损失，另一方面又通过其他各种方式去谋取新的利益。不管哪种做法，最终都干扰了中央机构改革和政企分开决策的落实，影响着国有企业改革的进程。 同时，由于所有者和经营者的职能没有分开，产权不够明晰，权责不够分明，政府机构有理由，也有条件在企业或像企业一样在市场上谋取部门利益。这种“官权”进入市场，使得我们的市场经济既不像西方市场经济那样有序高效，也不像计划经济那样廉洁公正，更多地集中了二者的缺点，而不是它们的优点。股票交易本来是市场经济条件下一种机会均等的投机，但由于政府部门以不同方式的介入，交易便失去了公平。企业自主决策是市场主体在市场经济条件下应有的权力，但各政府机构以所有者的身份，竭力将那些有利益的决策权据为己有。企业办成一件事情盖几十个公章，跑上几年已经司空见惯。这不仅使效率低下，而且导致“寻租”现象的普遍产生。利益驱动不仅使政企分开难度更大，而且使经济秩序难以规范，最终将造成我国的经济体制改革变形，甚至失败。这是我们不愿看到但又不能不警觉的问题。 3、所有者的责任不明使政府机构对政企不分造成的后果没有足够的压力。长期的政企不分，已经造成了严重的后果。在现行体制下，政府作为国有资产所有者的产权代表，应当主要承担这种后果的责任。破产的应当安置，亏损的应当补贴等等。但实际上，政府的有关机构只有所有者的权力而没有所有者的明确责任。利益政府机构可以享受，问题却大多由企业来承担。许多企业工人要吃饭，子女要安置，老人要看病，生产要维持，厂长经理既要履行经营者的职能，又要替党和政府保一方平安。因为国有企业的厂长经理都是党和政府任命的，在这种情况下，他们不仅要向企业负责，也要向党和政府负责。责任的双重化必然造成人格的双重化，双重人格在一个人身上去体现，实在使他们不堪承受。应当指出，在产权不明晰，现代企业制度尚未建立，新旧体制转换的过渡时期，出现这种状况具有一定的必然性。但厂长经理们付出的代价，却导致了他们不愿意看到的结果。那就是减轻了政府机构进行自身改革的压力。而现行的政府机构不改革，又会继续干扰企业的自主经营，使企业状况进一步恶化。
