中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1004-9290(2019)0022-0012-09 英国学徒资格制度是英国职教资格制度的重要方面。英国职教资格制度具有较长历史，它是英国学徒制满足雇主需求和学徒发展要求的具体体现。在学徒制局成立前，英国学徒资格开发采用的是市场模式，所开发的资格数量多、内容重复、难以选择，不能很好反映雇主要求。在这一背景下，英国教育部决定成立学徒制局，通过该局对学徒资格制度进行改革，即通过“元治理”对英国学徒资格体系进行治理。英国资格制度实施过程中的一系列正反经验，对我国开展1+X试点具有诸多启示。 一、“元治理”出现的背景：资格市场混乱 2016年前，英国学徒资格体系以市场为导向，主要由颁证机构设计资格，资格和考试管理办公室(Ofqual)认证资格，认证通过的资格有权获得政府经费资助。继续教育学院和其他学徒培训机构从颁证机构中购买提供这些资格的教育与培训权利。2011年之前，行业技能委员会(SSCs)负责批准职业资格[1]。 (一)数量繁多，选择困难 英国有大量的颁证机构，这些机构开发了上万个资格。2010年英国“新的资格和学分框架(QCF)有近7000个新的职业资格”[2]。截至2012年8月，资格和课程框架(QCF)共有12800个资格[3]。2015年9月“Ofqual监管资格登记册上共有21000多个资格”，它们“由158个不同的颁证机构提供”[4]。21000多个资格中，超过12000个资格可用于16～18岁学生，其中3级资格就有3000个[5]。2016年有13000个资格证书可供16～18岁的学生使用[6]。同一级别、同一内容的资格证书有多个颁证机构有资格颁发。2016年英国《技术教育独立小组报告》列举了一些具体事例，“那些希望在管道工作方面有前途的人，必须在33项资格中做出选择”[7]，这些资格由5个不同的颁证机构颁发，涉及3个层级[8]。还有事实表明，某一时间在英格兰有“16个不同的颁证机构颁发2级NVQ商务和行政管理证书，4个不同的颁证机构颁发3级NVQ美发证书”[9]。对于希望接受再培训的年轻人和成人来说，“该体系复杂且难以导航”[10]。 (二)内容重叠，结果不清 不同层级学徒资格存在内容重复问题，导致“学徒‘层级’方法效率低下”。《理查德学徒制评论》(The Richard Review of Apprenticeships，November 2012，Doug Richard)指出，按照标准做法，英格兰的许多学徒在“完成一个完整的2级资格后，再完成一个完整的3级资格”，但2级和3级学徒资格有一些内容重复，导致学徒资格价值低。[11] 不同资格证书可以自由组合，但缺乏明确结果。英格兰许多行业都存在大量资格证书。理查德认为，以灵活性为借口，这些“资格证书可以以无限数量的组合结合在一起”，从而“产生任何可能结果，但没有明确成就”[12]，不能反映雇主实际需求。为此，雇主提出，“许多成功完成资格认证的个人仍然缺乏进入技能性工作的能力”[13]。 (三)费用高昂，良莠不齐 在英国，学徒制提供者使用学徒资格时需向颁证机构支付高昂费用。英国院校协会(The Association of Colleges)估算，“继续教育学院在颁证机构费用方面的支出总额，从2000/2001年平均占核心收入的3.5%上升到2009/2010年的约4%”。加上院校与资格证书相关费用，如谈判成本、教学辅助和评估，“这意味着一项估计约8%的当前支出涉及其中”[14]。有研究表明，由于颁证机构“在开发和认证资格方面会产生很大比例的前期成本”，他们必须“从未来的销售中收回这些成本”。基于经济收益考虑，“只要有需求，颁证机构很少选择注销资格”[15]。为此，许多雇主抱怨这些资格不适用。 二、失灵原因：不充分的资格市场 英国资格市场之所以出现以上问题，原因多样，既包括资格开发者原因，也包括资格使用者原因，还有市场自身原因。 (一)非雇主主导的资格体系 “开拓者”项目实施前，英国学徒资格体系不是由雇主主导，资格“通常是由颁证机构和中介机构的令人混淆的混合体确定的”，它们“并没有为企业提供有效的声音”。[16] 学徒制框架的开发，需要一个提议者、一个开发者和一个发布者[17]。理论上，“这三个角色由三个不同的组织来执行”。例如，“一个雇主可以建议一个框架，一个行业技能委员会可以代表行业来开发它，由部长委托的第三个机构‘发行机构’可以发布该框架”。但实际上，有时行业技能委员会与雇主合作同时履行了这三个角色。[18]当时，由行业技能委员会(SSCs)和颁证机构主导学徒资格框架开发，他们处于资格开发的“驾驶席”上[19]。 事实显示，英国一些行业技能委员会和颁证机构不能代表真正的雇主，有的行业技能委员会与本行业内的企业接触少，且影响不大。英国就业与技能委员会(UKCES)2010年调查表明，“某行业技能委员会覆盖的雇主中，只有34%的雇主听到过他们的SSC”“不到1/4的雇主在过去12个月内与SSC有过往来”；而且雇主对行业技能委员会的满意度不高，“在与SSC有过接触的雇主中，平均满意度得分为7.0分”[20]。在此，10分表示最满意，1分表示最不满意。虽然学徒制必须与商务相关，但由于行业技能委员会不能真正代表行业和雇主，导致很多雇主认为学徒资格体系太复杂，所开发的资格框架不适合学徒制目的，很糟糕[21]。
