《国务院关于环境保护若干问题的决定》中指出：“在制定区域开发，城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大问题决策时，应当综合考虑经济，社会和环境效益，进行环境影响论证。”这就明确提出在推行环境保护的可持续发展战略的进程中，政府应当采取新的决策手段——综合决策。研究综合决策的基本理论和基本方法对于开展综合决策的实践具有重要意义。 一、综合决策的基本理论 综合决策是建立在人类对于可持续发展观念的接受，人类对于自身与其周围环境关系的重新界定和对于政府作用的深入理解的基础之上的。 要接受可持续发展观念并把它变成实践行动，就必须修正传统的经济学理论。传统的经济增长理论是建立在经济学的经济人的假设之上的。经济人假设：在经济活动中，经济当事人追求的惟一目标是其自身经济利益的最大化。经济人对于利润的无限追求推动经济的无限增长。经济学的经济人的假设是有缺陷的。经济人假定的缺陷导源于人类对于可持续发展观念的接受。随着人类对于可持续发展观的接受，传统经济学的经济人假设的缺陷也就越来越明显。 可持续发展观念的实现仅仅依靠市场是不可能的。完全的市场机制是建立在完全明晰的产权机制的基础之上的，事实上，在现实生活中没有纯粹明晰的产权机制。在实现可持续发展目标的过程中，政府有必要进行适当的干预。 人类有能力把经济发展同生态保护和环境保护结合起来。在以往的历史实践中，人类之所以没有做到这一点，主要原因是：(a)60年代以前人类总认为他们可以向自然界无限地摄取资源，作为人类生活来源的自然资源和作为废弃物排放场所和自然净化场所以及人类生存前提的环境，不仅是取之不尽、用之不竭的，而且是任何人都可以无偿使用而不会损害他人利益的。所以人类在这个时期的生产活动中采取粗放式的经营方式和生产方式；第二，人类对于自己与自然界的关系和自然界内部本身的关系缺乏认识，人们对于生物多样性的破坏就是一个例证。在30年之前，人们认为科学没有必要对环境问题进行研究，这其中包括经济学。目前，人类正在改变这些观念。第二次世界大战之后，特别是60年代以来，世界经济和社会局势发生了巨大变化。五六十年代发达国家发生了一系列的重大环境污染问题震撼了各国政府、学术界、企业界和公众，环境污染及其治理问题成为世界的热点问题。各国政府联合行动共同治理环境污染问题成为冷战之后的世界政治和经济秩序的特色之一。1972年的联合国第一次人类环境会议、1992年在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会，都表明了各国政府的新的政治行为及其变化，《人类环境宣言》、《蒙特利尔协定》都是例证。 环境保护活动本身就是一种创造经济价值的活动，并与经济活动结合在一起，相互受益。生态农业就是一个比较典型的例子。1991年，联合国粮农组织(FAO)在荷兰的丹博斯召开的可持续农业与农村发展国际研讨会上，对可持续农业下了一个定义，这个定义后来得到各国同行的广泛认同。这个定义是：可持续农业是“采用某种管理和保护自然资源基础的方式，以及实行技术变革和机制性改革，以确保当代人及其后代对农产品需求得到满足，这种可持续的发展（包括农业、林业和渔业），能维护土地、水、动植物遗传资源，并不造成环境退化；这种发展在技术上是适当的，在经济上是能维持下去的，并能为社会所接受的。”中国在生态农业的开发方面取得了突出的进步。许多地区已经建立了种植——养殖——加工配套成龙的生产链，模拟自然界的生物链关系，组建相应的种、养、加工车间，使尽可能多的农业初级产品转换为次级产品和加工产品。通过能量物质的进一步转化，使产品的质量和价值提高，促进商品生产和流通，提高农业效益。人类也可以探索在其他产业运用可持续农业的方法创造经济价值。 政府决策和政府职能是随着时代的变化而变化的。把环境保护纳入经济计划，使环境目标成为经济目标之一，在实现经济目标的同时，实现环境目标。而实现这个目标的基本手段就是综合决策。综合决策是一种用来达到可持续发展目标的政策手段。实施综合决策是由于实施可持续发展战略而引起的政府决策的最新变革。事实上，政府的职能是永远处于不断变化之中的。在以往的一个历史时期，西方没有人指望政府会来承担消除贫困的责任，在十九世纪70年代第一个福利国家诞生之前，政府的福利政策根本不存在。今天，发达世界中大多数国家不仅承担消除贫困的责任，还向每一位公民支付医疗保健和退休金。由于众多问题的出现，当代政府的一切再次处于巨大的变化之中。人口的急剧增长、环境的极度破坏和资源的日益减少，已经在世界各地破坏了陈旧的种种现实存在。政府不论大小，中国的还是外国的，中央的还是地方的，都无法回避这一系列的问题。这是我们理解综合决策产生的一个基本背景。在中国向市场经济转变的过程中提出加强综合决策和强调政府在保护环境和推进可持续发展过程中的作用是一种层次较高的选择。转变政府职能，使政府能够在推动经济发展和社会进步方面发挥更积极的作用，这将是政府改革的目标之一。 二、对于综合决策的理解 对于综合决策的理解取决于对于可持续发展概念的理解。我们通常所说的可持续发展的战略目标实际上包含了两个要素：人类生存所要求的基本生活质量和人类赖以生存的周围的生态环境(Ecosystem)的良性循环状态。发展的目的旨在提高人们的生活质量(Quality of life)，达到人们所追求的可能目标和满足人们必须的生活要求。虽然由于文化的差异，各社会的人民在发展目标的追求上各不相同，但是各国人民一些基本的要求是共同的：能够健康长寿、有受教育的机会、保障基本的生活、享受政治自由、保证人权和安全。人们只有在上述要求都可以满足的情况下，才算是达到了可持续发展所需要的生活质量。
