香港廉政专员施百伟谈香港反腐败的成功经验

      直到70年代初，香港还是一个腐败颇为猖獗的地区，但今天香港和新加坡同被誉为亚洲的“清廉先生”。香港是如何在这短短二十多年时间里取得上述成就的呢？香港廉政公署专员施百伟(Bertrand De Spevihhe)在1995年10月在北京召开的第七届国际反贪污大会上以“控制贪污的策略：二十年静默革命”为题作了大会发言，对此问题作了回答。根据施百伟的看法，香港反腐败的成功经验主要有以下几条。

      第一，政府最高层认识到贪污问题的严重性，因而全力支持反贪污工作。香港政府带头打击贪污，成立了廉政公署这个独立的专责反贪污的机构。它不隶属于警队和公务员体系，而且不受任何政治干预。当局还不断为其提供充足的资源，使反贪污工作收到了长期的效益。施百伟指出，出于政治目的或权宜之计而开展的短期性反贪污运动，难以获得成功。肤浅、表面和缺乏诚意的反贪污运动，只会令群众感到失望、不满，甚至产生怀疑，由满怀希望变成极度沮丧。

      第二，廉政公署具有行动上的独立性。廉政公署在1974年随着《香港总督特派廉政专员公署条例》的制定而成立。该条例规定由港督向廉政公署委任廉政专员和副廉政专员；廉政专员直接向港督一人负责，而公署其他人员全部由廉政专员委任。这些规定确保了廉政公署在调查贪污（包括涉及警队的指控）时不会受到任何机构或人士的干预。施百伟强调，这种独立性以及公众认为廉政公署具有真正独立性十分重要。尽管廉政公署每年都要向政府和立法局申请拨款，它的职员雇佣一般也沿用公务员的条件，但廉政公署还是保持了行动上的独立性。这种行动上的独立性是赢得和维持公众信任的关键。施百伟再三强调，反腐败机构的政治独立和功能不变对于反贪污工作的完整性和长远策略非常重要。

      第三，有一个计划周详的长期性反贪污策略。当局从一开始便了解到单靠惩罚贪污分子和改善政府机制是不能战胜贪污的，还必须彻底改变公众对贪污所持的态度。廉政公署赖以成立的条例规定，廉政公署必须从调查、预防及教育三个方面进行反贪污工作，从而实施所谓“三管齐下”的策略。第一种方法主要是作出反应，即廉政公署接获贪污举报后便展开调查。第二种方法是致力于消除政府部门和私营机构中可能导致贪污的制度上的漏洞。第三种方法是教育市民认识贪污的祸害并争取他们的积极支持。廉政公署因而设有三个专责部门，即执行处、防止贪污处和社区关系处。

      施百伟特别强调社区关系处工作的重要性。他指出，成立约有200人的社区关系处，是因为当局认识到只有改变公众的态度，才能在反贪污工作中收到长期的效果。大体来说，社区关系处负责争取公众的支持和信任，主要的工作包括阐释反贪污法例、教育在学青年、鼓励社会人士采取防贪措施和向廉政公署举报贪污。为了争取他们的支持，社区关系处将社会人士分为不同界别，并根据他们的不同需要制定相应的参与计划。这种以社会为本的策略，增强了市民对廉政公署效率和诚意的信任。而社会人士本身又形成了一股反贪污的原动力，以积极、持久的行动来提高社会道德标准和改善商业管理制度，藉以防止贪污。社会为本策略的最佳例子是对商界人士所推行的教育，这使他们明白秘密回扣和佣金会破坏公平竞争、增加成本、削弱盈利能力以及毒害自由市场。

      施百伟同时指出其他两个处的工作也很重要。成功的调查和检控，不但可以鼓励市民举报贪污，而且对于社区关系处教育市民认识贪污的祸害以及防止贪污处呼吁公营和私营机构检讨制度的工作，也有一定帮助。同样，设有防贪措施的制度，也会有助于侦查和检控贪污。廉政公署辖下三个部门以及他们所负责的工作，彼此相辅相成，每个部门都必须依赖其他两个部门的工作才能达致最高成效，而最重要的则是廉政公署的整体表现。

      第四，制定有力的法例来对付贪污行为。贪污勾当除了共犯之外往往没有证人，或是只有不能作为呈堂证据的资料或情报。反腐败立法则赋予廉政公署广泛权力以取得所需证据。廉政专员有权禁止疑犯离境；有权检查疑犯的银行帐户及保险箱；有权要求疑犯提供有关他的财政状况的详尽资料；有权搜查疑犯的房屋。假如在调查案件期间发现与贪污有关的其他罪行，廉政公署也有权调查这些相关罪行，藉以揭露背后的贪污勾当。在反贪污法例中最有力的武器之一，就是确认公务员拥有来历不明的财产或维持高于公职薪俸的生活水准便构成罪行，除非该公务员能就如何获取有关的金钱或财产向法庭作出合理的解释。施百伟相信这种独特的法例条文对维持公务员的廉洁非常有用。

      第五，廉政机构本身必须保持廉洁。施百伟指出，政府当局必须使市民确信实际进行反贪污工作的机构诚信可靠，肩负反贪任务的机构必须无可訾议。廉政公署的职员除了要尽忠职守和具备效率外，还要有绝对廉洁的操守。廉政公署的人员甄选标准十分严格，所聘用的都是优秀人才。其职员要受一个内部监察组监审，必须遵守一套严格的纪律守则。同时，廉政公署又给予其职员丰厚的报酬，因为廉政公署领导人明白，一个薪酬微薄的公职人员，特别是反贪工作者，会比一个待遇良好的人更易受到贿赂的引诱。

      第六，为了减低滥用职权机会，廉政公署设有一套完善的制衡机制。港督委任各界贤达，组成四个咨询委员会，就廉政公署的工作提出建议。此外还设有第五个委员会，其成员包括行政、立法两局议员，负责审议对廉政公署及其职员的投诉。最近，廉政公署各个咨询委员会的监察职能已扩大。廉政专员不再任各委员会的主席，主席一职改由委员会中的某一成员担任，目的是要加强监察制度的独立性。随着香港形势的发展，廉政专员将有越来越多的机会被传召到立法局解释廉政公署的决策和程序，以及需要修订有关法例的根据。

      第七，廉政公署认真对待每一宗贪污举报。当公众具有足够信心举报贪污的时候，必须使他们相信，任何可以追查的贪污指控，无论性质多么轻微，当局也会进行调查。事实上这是廉政公署一贯的宗旨，而且已付诸实行。可追查贪污举报在二十年间大幅度增加说明公众对廉政公署这种理论和做法的认同。可追查举报是指有足够资料展开调查的举报，通常跟举报人愿意透露姓名相联系，可追查举报的比率由1974年的33%跃升至1994年的71%。公众除了向廉政公署举报贪污外，还举报各种其他问题。廉政公署会将这些非贪污投诉转交有关政府部门处理，并通知投诉人。