目前，国有企业（严格讲是公有制企业）同时存在两个截然相反的问题：一方面，政企不分，政府过度行政干预未得到有效解决；另一方面，部分厂长经理对企业拥有高度的控制权，出现了所谓的“内部人控制”问题。前者是经营者缺位问题，是计划经济的痼疾，改革伊始就把它作为核心问题试图予以解决的；后者是所有者缺位问题，是对企业进行改革后逐渐形成的，近期理论界已作了比较深入的研究。而且，随着改革的不断深入，“内部人控制”的矛盾将日益突出，其负面效应将越来越明显，解决“内部人控制”问题很有可能成为实现公有制与市场经济有效结合的核心问题。因此，有必要对其探讨。 一、“内部人控制”——企业改革无法回避的一个难题 “内部人控制”问题，是美国斯坦福大学青木昌彦教授针对东欧国家和前苏联在体制转轨中出现的情况而提出的。这些国家在转轨过程中，作为出资人的政府逐步对企业失去控制，“企业经理在自己的企业内部构筑起了不可逆的管辖权威，中央计划当局的逐步退让以其突然解体告终。”（《对内部人控制的控制：转轨经济中公司治理的若干问题》，《改革》杂志1994年第6期）因此，“内部人控制”的本质是经营权控制所有权问题。 其实，“内部人控制”并非是前苏联、东欧国家出现的特殊现象，而是经济生活中存在的一般问题。从理论上讲，只要出资者同经营者是分离的，就有可能产生“内部人控制”。即便是家族化的合伙企业，只要由部分家族成员行使经营权，同样会出现“内部人控制”。随着产权规模化、多元化、流动化的股份制的发展，所有权与经营权高度分离，“内部人控制”更是无法避免。因此，各国在发展公司制过程中，逐步形成了规范化的、权力分立的内部人制约机制，较有效地解决了这一问题。 针对计划经济政企不分的弊端，我国国有企业改革沿着“两权分离，还权企业”的轨迹进行了一系列的探索。从而使企业在获得了较大自主权的同时，也出现了严重的“内部人控制”。承包制中“富了和尚穷了庙”某种意义上不能不说是“内部人控制”的结果。十四届三中全会《决定》提出了建立现代企业制度作为国有企业改革的方向。试图通过推行公司制，落实法人财产权，来进一步实现政企分离，同时企盼通过建立法人治理结构，来有效地解决“内部人控制”问题。由于我国国有制的特殊性和复杂性，现实改革要比目标设计复杂得多，我国公司制改革要比国外公司制发展复杂得多。“内部人控制”仍将是国有企业公司制改造所面临的一个难题。 首先，实际所有者对经营者无约束能力。西方公司制中，作为实际所有者的股东对经营者的约束力是十分明显的。一般而言，大股东进入董事会，作出重大决策，聘选经理人员，甚至兼任总经理。广大中小股东也可以通过种种方式，甚至“用脚投票”对经营者进行有效地监督。在我国国有制公司中，作为实际所有者的全体人民，不仅无法直接作出重大决策，而且也无法对经营者进行有效监督，甚至很难说存有监督动机。公司董事或董事会不是实际所有者而是代理所有者，或者是国有资产经营者，其对生产经营者的约束力很难与西方公司中的董事或董事会相提并论。因此，人们常说的国有产权“人人有份，人人不问”的现象，不会因为推行公司制而得到根本改变。中国公司制改革与其说是产权改革，到不如说是推行一种更为规范的经济责任制。 其次，代理所有者对实际所有者无责任能力。西方公司制中，作为实际所有者的股东（特别是大股东）与作为代理所有者的董事或董事会是合二为一的。董事会决策失误，直接损失的是大股东自身。这里对代理所有者（也是实际所有者）来说，权、责、利是高度统一的。在我国实际所有者和代理所有者是分离的。由于实际所有者——人民无直接行使所有权能力，不得不通过层层委托，于是产生了各个层次的代理所有者：国有资产管理部门、国有资产经营公司、企业董事会等。而且，这些代理所有者又要把代行的所有权职责具体落实到“官员”、“董事或董事长身上。由于官员也好、董事也好，都不是实际所有者，他们决策失误的后果不直接由自己承担，受损失的仍然是实际所有者——人民。由此，他们的责任心，对经营者的约束力势必受到削弱。而且还可能做出违背实际所有者利益的事来，出现代理所有者的“内部控制”。 第三，从实际所有者到最后经营者之间环节过多。西方公司制中实际所有者到最后经营者之间只有三个环节，即股东——董事会——总经理。我国按照目前设计，至少有六个环节，即全体人民——国家（中央政府）——国有资产管理部门——国有资产经营公司——董事会——总经理。根据委托代理——理论，代理层次越多，委托人对代理人的约束力越弱。另外，环节过多，各环节之间权责难以分清，这也会削弱内部制衡。 同西方国家比较，我国“内部人控制”的现实表现较为复杂，这里有必要明确几点：①对“内部人”的理解不宜过狭。西方公司制中，“内部人”一般指经理人员。我国公司制中的“内部人”不仅指经理，还应包括董事与董事长、监事与监事会主席、国有资产经营公司的法人代表等。因为他们都不是国有产权的实际所有者，都有可能违背实际所有者利益。②要看到“内部人”联合控制的可能性。西方公司制中，作为所有者的董事与经理人员之间，不存在联合控制的基础。而在我国由于经理人员、董事、监事国有资产经营公司法人代表等都不是实际所有者，他们之间有可能出现联合控制。③要注意非公司制企业中的“内部人控制”问题。一般而言，西方传统企业中，所有权与经营权是合二为一的，不会出现“内部人控制”。而我国非公司制企业中，无论是国有企业还是集体企业；无论是推行承包制还是租赁制，其所有权与经营权都是分离的，因而都有可能出现“内部人控制”。
