在国有企业的改革中，指导思想上的一个误区，是没有认识到国有企业在功能和机制上的特殊性，因而以一般企业的模式要求国有企业，如要求它自主经营、自负盈亏，要求以经济效益作为评估企业好坏的标准，要求实现政企分开，使企业成为市场经济的独立主体，等等。循着这一思路，改革付出了很高的成本，而实践的反应却颇为困惑。本文以国有企业的功能和机制特性作为理论依据，提出改革的新思路。 一、国有企业的功能和机制特性 国有企业属国家所有制范畴，它是与国家职能相联系的所有制形态，或者说，是支撑国家、为国家职能的实现提供物质条件的所有制形态。这就决定了国有企业的功能是为国家控制社会、服务社会与发展社会提供基本的物质保障（国家职能的实现的物质保障有相当部分是由非国有企业的税金来补充的）。这种功能，有政治性的，有社会性的，也有经济性的。而非国有制企业的功能通常是单纯经济性的，即使有其它效应，也是由经济效应转化而来的。这是国有制企业与非国有制企业的重大差别。 国有企业这种特定的功能，使它对效益的追求也不同于非国有企业。如前所述，国有企业就总体而论追求着三种效益：政治效益、社会效益与经济效益。当然，不是每一个国有企业都能同时实现这三种效益，有的以承担其中一种效益为主，兼顾其他，有的则仅承担其中一种效益。这是国有企业效益的第一个特点。 由于国有企业为其他企业和部门提供正常运行的基础性条件，还为其他企业乃至整个社会提供良好的外部环境（如安全、通讯、环保等），使社会的生产和生活得以有序进行。因此，考察国有企业的效益不能仅局限于其自身的收益状况。由于它的效益输出（包括某些行业某些情况下产生亏损），促使了其他企业效益的增长，促使了整个社会的稳定和发展。由此可见，它的效益是部分地通过其他企业的盈利和社会各领域的变化和发展曲折地反映出来的。因此，对它的效益的评价，不能像一般企业那样，只孤立地单纯地考察其自身的经济效益。如果说，一般企业只追求自身的微观经济效益，那么国有企业所创造的是社会的宏观效益。这是国有企业效益的另一个特点。 国家经济与社会发展中的某些重大基础性产业（如三峡工程、核电站、京九铁路）、先导产业与新兴产业，由于耗资巨、风险大、周期长、见效慢等原因，民间企业无力承担，也不愿承担。这一任务，义不容辞地应由国家来承担。为了未来的发展，必须不惜资本兴办这些产业。从近期看，也许只有投入而没有相应的效益，但从长远看，它将有力地促进未来的发展，在以后的岁月中对于富国强邦产生巨大的效益。在这里，国有企业着眼的是未来的经济效益。这是国有企业效益的第三个特点。 由此可见，国有企业实现着多种效益，创造着宏观效益，着眼于未来效益，国有企业这种特殊的效益观进一步揭示了这类企业特殊的社会功能，这是一切非国有企业无法与之比拟的。 国有企业所承担的社会功能是神圣的，但在机制上，它显然是无法同非国有企业、特别是同私人企业相比的。私人企业自筹资金、自愿组合、自主经营、自负盈亏，因而具有天然的风险意识、激励意识、赢利意识和竞争意识。私人企业在机制上具有这种特性以及在意识上具有这种自然的内在倾向，是出于企业赢利所得的私有（除缴纳各种税金外），还出于企业亏损甚至破产等恶劣而可怕后果的自负。在国有企业那里，企业的资产属于国家所有，政府有关部门是这一资产的代理者，它们可以管理这一资产，但无权侵占这一资产。因此，国有企业的资产不可能像私人企业那样将企业资产的所有权明晰到个人，也不能归企业所有。因此，要求政企完全分开，要求企业全部承担亏损责任，都是不可能的。产权关系上的这一特点，使企业的决策者和经营者在风险意识、激励意识、赢利意识和竞争意识上都不如私人企业，这是国有企业缺乏压力和动力，效率低、效益差的深层原因。 二、国有企业改革中的困惑 由于对国有企业所承担的特殊的社会功能和机制特性缺乏明确的认识，使改革出现了难解的困惑。 困惑之一：能否以利润最大化作为企业的唯一追求？ 提出“搞活国有企业”的口号，意味着实现利润最大化是企业改革的出发点。根据国有企业社会功能的理论，要求所有国有企业都获得理想的经济效益是不可能的。分布于以下一些产业与行业的国有企业就难以创造理想的经济效益：一是公共性、公益性部门。如公共安全、公共卫生、环保工程、市政建设等，一般投入巨大，却无利可赢。二是基础性部门。如供水、供电、供气、交通、通讯，作为整个社会得以正常运转的基础性条件，即使亏本，国家也必须保障供给。三是前导性部门。为了社会的未来发展，国家在某些领域（如基础科学研究、科技开发、大 型基础设施）投入巨大的人力物力，这些领域眼前并无效益，以后效益如何，有的也很难说。 时下有一些国有企业由于经营着与非国有企业相同的产业和行业，这些企业进入市场后，有的能获得良好的经济效益，有的则连遭亏损。那些具有较好经济效益的企业，分析其原因，不外乎具有资源、资金、规模、技术、设备、管理方面的优势（都是非机制方面的优势）。那些亏损企业，原因亦有种种，问题的症结是企业的机制。我国现阶段，企业间的竞争，很大程度上是机制上的竞争，国有企业目前机制上的缺陷使它在市场竞争中往往处于不利境地。只有通过全面、深入、配套改革，国有企业机制上的缺陷才能逐步得到解决。
